Le financement de la protection sociale : quelles perspectives au-delà des solutions miracles

Le financement de la protection sociale s’est diversifié depuis le début des années 1980, mais la part des cotisations sociales reste toujours prédominante. Surtout destinée à mobiliser des ressources supplémentaires, cette diversification a été concentrée sur certains risques, avec des incidences économiques relativement limitées. Les modifications ont été permanentes et souvent peu lisibles : multiplication de fonds sociaux à géométrie variable, changements de périmètre avec des reports sur les organismes complémentaires et les collectivités locales, partage fluctuant entre « assurance » et « solidarité ». Les problèmes de financement de la protection sociale ont aujourd’hui des enjeux et des horizons différents. Les déficits sociaux s’étaient améliorés en 2008, puis ont été fortement affectés par la crise, et un débat existe sur leur caractère conjoncturel ou structurel, et la pertinence des consolidations budgétaires engagées en France et en Europe. À long terme, l’impact futur du vieillissement apparaît relativement circonscrit, mais des incertitudes existent sur les dynamiques de long terme, et les choix collectifs auront une importance manifeste, notamment en matière de santé. En ce qui concerne les exonérations de charges, les allègements généraux sur les bas salaires ont été davantage « rognés » que remis en question, compte tenu d’effets débattus, mais largement reconnus sur l’emploi non qualifié. Les remises en cause portent surtout sur les exonérations spécifiques et les « niches sociales », mais avec des marges de manoeuvre à examiner au cas par cas. Les propositions visant à modifier le financement de la protection sociale ne font guère apparaître d’« alternative miracle » : les prélèvements à dimension « comportementale » sont des compléments intéressants mais à la mise en oeuvre délicate, le recours élargi à l’assurance privée est largement inadapté, par exemple dans le cas de la « dépendance », et la progressivité actuelle des cotisations employeurs (de 1 à 1,6 SMIC) limite la portée d’éventuels transferts d’assiette. La « TVA sociale » aurait à cet égard des effets limités, incertains et porteurs d’inégalités, et un recours programmé à des prélèvements directs sur les ménages semble à moyen-long terme peu contournable dans une perspective de financement solidaire. Dans le cas d’une fusion entre CSG et impôt sur le revenu, des options majeures seraient à clarifier sur le champ des prélèvements sociaux entrant dans la réforme, l’individualisation ou la familialisation de ce prélèvement, l’imposition des différents types de revenus et la « part » spécifiquement affectée à la protection sociale.