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El proceso presupuestal colombiano

  • Ulpiano Ayala Oramas

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  • Roberto Perotti

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    Introducción. En años recientes se ha reconocido que las reglas que gobiernan el proceso presupuestal son determinantes importantes de los resultados fiscales de un país, con implicaciones macroeconómicas potenciales considerables. Como resultado, las mejoras en el proceso presupuestal son ampliamente consideradas como precondiciones esenciales para mantener (o retomar) una política fiscal responsable. Desde el comienzo consideramos importante ser claros y realistas acerca del papel del proceso presupuestal. Hay muy pocos argumentos, de procedimiento u otros, para defender a un gobierno que decide aplicar una política fiscal "mala" sin recibir oposición alguna por parte del Congreso. Sencillamente no existen reglas que protejan a un país bajo estas circunstancias. Sin embargo, un proceso presupuestal bien estructurado puede cumplir con el importante papel de establecer la política fiscal. En particular, consideramos que las reglas que gobiernan la formación y diseminación de la información relativa a la política fiscal deben alcanzar por lo menos tres objetivos:  Permitir que el gobierno aplique una política fiscal "buena" y de manera transparente;  Asegurar que la política fiscal no se salga de control ante la presencia de shocks moderados a grandes; y  Permitir que aquellos individuos con un conocimiento moderado de economía y contabilidad puedan entender las fuerzas principales detrás del paquete fiscal propuesto por el gobierno y compararlo con años anteriores. Esta última condición es la más importante ya que, como argumentamos, no existen mecanismos de control que impidan al gobierno implementar una política fiscal "mala" y, en realidad, el "mercado" es el único que puede ejercer presión sobre el gobierno. Una precondición para que esto funcione es que el mercado tenga formas para hacerse una idea independiente acerca de la política fiscal implementada por el gobierno. Consideramos improbable que esto ocurra bajo las actuales circunstancias de Colombia ya que un periodista promedio e incluso un economista bien formado tendría dificultades entendiendo los diversos documentos presupuestales. Al proceso presupuestal colombiano no le faltan reglas, de hecho puede tener ya demasiadas. Lo que sí necesita es una saludable dosis de transparencia. El documento elaborado por la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997) contiene una revisión comprehensiva del proceso presupuestal colombiano. La principal diferencia entre los dos enfoques es que la Comisión enfatiza en las reglas (o falta de ellas), la inclusión del presupuesto en la planeación económica y en la fase de control. Como se aclarará más adelante en el trabajo, nosotros le asignamos un menor énfasis (o ninguno) a estos tres aspectos. Este documento está estructurado de la siguiente manera: en la Sección II revisamos los principales principios teóricos del proceso presupuestal y la evidencia empírica más importante. En la Sección III presentamos una breve descripción institucional del proceso presupuestal en Colombia. En la Sección IV presentamos nuestro diagnóstico del proceso presupuestal colombiano y hacemos nuestras principales propuestas de reforma. La Sección V contiene las conclusiones del estudio.

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    1. Robert P. Inman, 1996. "Do Balanced Budget Rules Work? U.S. Experience and Possible Lessons for the EMU," NBER Working Papers 5838, National Bureau of Economic Research, Inc.
    2. von Hagen, Jurgen, 1991. "A note on the empirical effectiveness of formal fiscal restraints," Journal of Public Economics, Elsevier, vol. 44(2), pages 199-210, March.
    3. James M. Poterba, 1996. "Do Budget Rules Work?," NBER Working Papers 5550, National Bureau of Economic Research, Inc.
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