Staten och det civila samhället. Idétraditioner och tankemodeller i den statliga bidragsgivningen till ideella organisationer

Idéburna eller ideella organisationer som formellt står utanför såväl statsapparat som näringsliv finns idag inom alla delar av det svenska samhället. Vi återfinner dem inom allt från rikets styrning och försvar till områden som religion, kultur och fritid men även i vården och omsorgen. Inom de flesta områden (förutom till exempel idrotten och den omfattande folkbildningen) utgör organisationerna en relativt liten del av den totala verksamheten. Tagna samman till en ideell sektor representerar de däremot en viktig resurs och speciell organisatorisk domän i det svenska samhället. I denna typ av organisationer skapas utrymme för andra synsätt och alternativa praktiker. Vidare kanaliserar de en betydande del av det ideella engagemanget, både i form av gåvor och medlemsavgifter och det ideella arbete som utförs varje år. Trots denna betydelse i samhället är vår kunskap idag fortfarande förvånansvärt begränsad när det gäller organisationerna, deras verksamheter och de betingelser de verkar under. Några av de allra viktigaste aktörerna när det gäller organisationernas verksamhet och möjligheter att verka är den svenska statsapparaten och dess myndigheter. De olika former av statliga och kommunala bidrag och ersättningar som idag går till de ideella och idéburna organisationerna överstiger gott och väl tio miljarder kronor årligen. Det handlar möjligen om så mycket som det dubbla värdet. Vidare spelar olika former av indirekta subventioner och skattelättnader stor roll för många organisationer. Trots det vet vi för det första inte särskilt mycket om hur dessa system är utformade eller vilka effekter de har på organisationerna. För det andra antyder tidigare studier att det inte finns någon samlad politik eller övergripande strategi från statens sida när det gäller det civila samhället och dess organisationer i sin helhet. Vi kan i denna rapport i stora drag bekräfta dessa tidigare analyser av den statliga bidragsgivningen. Det finns idag på en övergripande nivå inte någon medveten eller sammanhållen strategi för den samlade statliga bidragsgivningen till ideella eller idéburna organisationer. Detsamma gäller för övriga offentliga ekonomiska system som riktar sig till eller påverkar dessa organisationer. Detta har vi har valt att illustrera med en relativt komplex, men schematisk, skiss över situationen som den ser ut utifrån organisationernas horisont (kapitel 1). I studien visar vi att det inom vissa, i ekonomiska termer, mer omfattande delfält kan existera något av en mer medveten och genomtänkt hållning gentemot organisationerna. Det gäller till exempel de frivilliga försvarsorganisationerna respektive de enskilda biståndsorganisationerna (kapitel 5). Även inom dessa relativt väl sammanhållna områden tycks det dock som om det kan förekomma bidrag och ersättningar och därtill kopplade styrsystem som innehåller tankegods ur flera av de idétraditioner vi har identifierat i denna studie (kapitel 2-4). För denna rapport har vi alltså valt att ställa oss delvis utanför statsapparatens perspektiv. Vid ett par tillfällen har vi istället medvetet valt att använda oss av ett de ideella organisationernas perspektiv. Hittills har effekterna inte undersökts på ett mer systematiskt sätt när det gäller den påverkan statsapparatens system har på organisationerna. Detta är också något som till exempel Tommy Lundström vid Socialhögskolan i Stockholm uppmärksammar när det gäller effekterna på organisationerna av de senaste inslagen i New Public Management-traditionen (Lundström 2004). Han skriver där bland annat: ”Det är värt att understryka att trots en del forskning vet vi mycket litet om kontraktskulturens effekter på de socialt inriktade frivilligorganisationerna. Det gäller hur denna kultur påverkat såväl det organisatoriska landskapet som organisationernas inre liv, inklusive medlemmarnas aktiviteter.” (s. 49) Organisationernas perspektiv är därför en viktig utgångspunkt för vår analys. Detta eftersom de samlade svenska kunskaperna inom området idag fortsatt är mycket fragmentariska och endast svagt sammanhållna. Se dock till exempel (Lundström och Wijkström 1995; Olsson 1998; Olsson 2000; Johansson 2001; Söderholm och Wijkström 2001; Wijkström och Lundström 2002; Johansson 2003). Samtidigt menar vi att det är viktigt att understryka att huvudansvaret för organisationernas organisering, ledning, styrning och ekonomi vilar på de ideella organisationerna själva. Det finns ibland en tendens att lägga ansvaret för organisationernas utveckling på statliga eller kommunala bidragsgivare och bidragssystem, vilket vi menar är ett skevt perspektiv. På samma gång är det värt att notera att de statliga styr- och kontrollsystem som kopplats till olika bidrag och ersättningar är av stor vikt för många organisationer. Vi kan i våra analyser därför inte heller helt bortse ifrån effekterna på organisationerna (se speciellt kapitel 7).