Vergleich von Zertifikats- und Steuerlösungen für eine Reduktion des Pestizideinsatzes und -risikos in der Landwirtschaft - eine umweltökonomische und rechtliche Analyse

Seit Langem werden in der Umweltökonomik anreizorientierte Instrumente zur Lösung umweltpolitischer Herausforderungen propagiert und als gesamtgesellschaftlich vorteilhaft herausgestellt. Innerhalb der Klasse der sogenannten "ökonomischen Instrumente" spielen einerseits Umweltabgaben, andererseits Zertifikatsysteme (handelbare Umweltnutzungsrechte) eine herausragende Rolle. Diese stehen prototypisch für die Ansätze der staatlichen Preissteuerung (Abgaben) beziehungsweise der Mengensteuerung (Zertifikate) und haben dabei markante Unterschiede in ihrer Steuerungscharakteristik. Ihnen gemeinsam ist jedoch, dass sie den Entscheiderinnen und Entscheidern über den Einsatz von Umweltgütern Freiheitsgrade der individuellen Anpassung belassen und daher - anders als das Ordnungsrecht - effiziente, das heißt bei gleicher Zielerfüllung kostengünstige Reduzierungen der Umweltbelastung gestatten. Zugleich werden dauerhafte ökonomische Anreize zu fortlaufenden Mindernutzungen (das heißt Zielverbesserungen) platziert. Das bedeutet, dass beide Instrumente dauerhafte Anreize zur Reduktion umweltbelastender Faktoren setzen und damit auch langfristig stärkere Umweltschutzeffekte ermöglichen. Typisch für diese Instrumente ist aber auch, dass sie staatliche Einnahmen generieren (Abgabeaufkommen, Einnahmen aus Zertifikatverkauf), die in die instrumentellen Gestaltungsüberlegungen einbezogen werden können. Auch für die konkrete Frage der Pestizidmengen- und -risikoreduktion (in Deutschland) werden seit Langem ökonomische Anreizinstrumente diskutiert und zur Anwendung vorgeschlagen. (...) Im Fokus der wissenschaftlichen und politischen Auseinandersetzung über marktorientierte Lösungen für das Problem des Pestizideinsatzes und -risikos stehen vor allem die Konstruktion und Einführung von Lenkungsabgaben, zumal diese im europäischen Ausland für Pestizide zum Teil bereits seit Langem Realität sind (und in anderen Bereichen wie der Wasserwirtschaft ebenfalls langjährig etabliert sind). Aktuell werden aber auch die Vor- und Nachteile von Zertifikatmodellen verstärkt diskutiert: Unter anderen hat der Präsident der Deutschen Landwirtschafts-Gesellschaft (DLG), Hubertus Paetow, im Sommer 2022 hierzu einen Vorstoß unternommen und angekündigt, ein entsprechendes Konzept erarbeiten zu lassen. Weitere Initiativen zur Pestizidreduktion stehen auf der Tagesordnung. So hat das Bundesministerium für Landwirtschaft und Ernährung (BMEL) unlängst eine nationale Strategie zur Pestizidreduktion angekündigt, die 2023 vorgelegt werden sollte. In der im März 2024 vom BMEL vorgelegten Diskussionsgrundlage wird explizit die Analyse unterschiedlicher ökonomischer Steuerungsinstrumente angekündigt. Am 14. März 2024 wurde zudem ein Beteiligungsprozess für ein "Zukunftsprogramm Pflanzenschutz" gestartet: Länder, Verbände und das Dialognetzwerk Zukunftsfähige Landwirtschaft sind aufgerufen, sich aktiv in die Erarbeitung des "Zukunftsprogramms Pflanzenschutz" einzubringen. Auch die Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt (NBS) wird vor dem Hintergrund der Beschlüsse der 15. Weltnaturschutzkonferenz in Montreal (Convention on Biological Diversity - Conference of the Parties, CBD COP15) und der neuen EU-Biodiversitätsstrategie aktuell novelliert. Für all diese Initiativen stellt sich die Frage nach geeigneten Steuerungshebeln, konkret: nach Rolle und Design ökonomischer Anreizinstrumente zur Reduktion des Pestizideinsatzes und -risikos in der deutschen (und europäischen) Landwirtschaft. Hier setzt die vorliegende Studie an. Ihr Gegenstand ist die vergleichende Analyse und Bewertung alternativer umweltpolitischer Steuerungsinstrumente für eine Reduktion des Pestizideinsatzes und -risikos in der deutschen (und EU-) Landwirtschaft. Verglichen werden dabei konkret Zertifikats- und Steuer- beziehungsweise Abgabelösungen unter jeweiliger Mitberücksichtigung der ordnungsrechtlichen Rahmensetzungen. Übergeordnetes Ziel der Analyse ist es, in einem einheitlichen Bewertungsrahmen das vorzugswürdige Steuerungsinstrument beziehungsweise einen leistungsfähigen, komplementären Instrumentenmix für eine Reduktion des Pestizideinsatzes und des -risikos zu identifizieren. Die Studie fokussiert in erster Linie auf die Einführung eines marktorientierten Anreizinstruments in Deutschland. Es wird darüber hinaus aber auch die Übertragbarkeit des Instrumentariums auf die Ebene der Europäischen Union analysiert und bewertet.