Auswirkungen einer allgemeinen Diensteanbieterverpflichtung im Mobilfunk

[Zielsetzung und Vorgehensweise] Die Diensteanbieterverpflichtung ist gegenwärtig als marktmachtunabhängige und bislang stattdessen an den Erwerb von Frequenznutzungsrechten bzw. Lizenzen geknüpfte regulatorische Auflage ausgestaltet. Dies widerspricht grundsätzlich der Systematik des Telekommunikationsgesetzes, wonach Ansprüche von Diensteanbietern gegen Netzbetreiber auf Zugang Marktbeherrschung voraussetzen. Hierzu hat die Regulierungsbehörde bereits mit Vergabe der UMTS‐Lizenzen festgestellt: „Die Beschränkung dieser Ansprüche auf Netzbetreiber mit marktbeherrschender Stellung entspricht der bewußten Entscheidung des Gesetzgebers und der Systematik auch des allgemeinen Wettbewerbsrechts wonach ein Kontrahierungszwang grundsätzlich nur bei marktbeherrschender Stellung gegeben ist. […] Das TKG geht davon aus, daß bei funktionsfähigem Wettbewerb ein Zugangsanspruch auch nur gegenüber Marktbeherrschern erforderlich ist.“ (RegTP, Amtsblatt 9/99, S. 1529) Aus ökonomischer Sicht spiegelt diese gesetzgeberische Wertung die grundlegende Erkenntnis wider, dass staatliche Eingriffe in den Wettbewerb nur bei Vorliegen eines Marktversagens gerechtfertigt sind. Solange ein solches nicht festgestellt ist, sind Markt und Wettbewerb grundsätzlich staatlichem Handeln als Allokations‐ und damit Wohlfahrtsförderungsmechanismus überlegen. Die Entscheidung über die Auferlegung einer über die gegenwärtig von der Bundesnetzagentur im Sinne einer personenbezogen interpretierten und insbesondere an die im Jahr 2020 auslaufenden UMTS‐Lizenzen (über § 150 Abs. 4 TKG i. V. m. ehem. § 4 TKV) geknüpften Diensteanbieterverpflichtung bedürfte folglich der Rechtfertigung eines solchen staatlichen Eingriffs in den Wettbewerb. In der Regel setzt dies eine Feststellung von Marktversagen voraus. Ob ein solches gegeben ist, müsste mittels des hierfür vorgesehenen Marktanalyseverfahrens geprüft werden. Vor diesem Hintergrund verfolgt die vorliegende Studie zwei Zielsetzungen. Es wird erstens untersucht, ob Anhaltspunkte für eine fehlende Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs auf dem deutschen Mobilfunkmarkt vorliegen und zweitens ob die von einer Diensteanbieterverpflichtung auf Markt und Wettbewerb ausgehenden Wirkungen eine Verbesserung gemessen an den regulatorischen Zielen des TKG herbeiführen können. Zu diesem Zweck wird zunächst eine Bestandsaufnahme der Wettbewerbssituation im Mobilfunk vorgenommen, mit besonderem Augenmerk auf gegenwärtig im Gang befindliche marktstrukturelle Entwicklungen (Abschnitt 2). Sodann wird die Diensteanbieterverpflichtung im Kontext von Breitbandausbau und Einführung des Mobilfunkstandards 5G betrachtet (Abschnitt 3). Hieraus werden Folgerungen für die Ausgestaltung des regulatorischen Rahmens abgeleitet und es wird analysiert, wie sich eine Fortsetzung der allgemeinen Diensteanbieterverpflichtung oder gar Ausweitung auf eine generelle MVNO‐Verpflichtung angesichts dieser Entwicklungen auf die Förderung der Regulierungsziele auswirken würde (Abschnitt 4).