북극이사회의 정책동향과 시사점 (A Study on the Governance of Arctic Council and its Implications for Korea)

Korean Abstract: 2013년 5월 스웨덴에서 개최된 제8차 북극이사회(Arctic Council) 외교장관회의에서 한국이 정식 옵서버 자격을 획득함에 따라 정부 차원에서 북극 이슈에 대응할 수 있게 되었다. 이에 따라 향후 북극권 국가와의 연구 협력뿐만 아니라 북극이사회와의 교류가 강화될 것으로 보인다. 이 연구는 북극이사회의 현황을 살펴보고, 북극 진출을 위한 주요 양자 협력 대상국인 북극해 연안국의 북극 지역 정책을 분석함으로써 한국 북극정책의 다자 및 양자 협력에 관한 시사점을 도출하고자 하였다. 아울러 북극 관리체제와 관련 이슈가 최근 들어 주목받기 시작하면서 그동안 체계적인 연구가 미흡했던 만큼 북극이사회가 축적한 방대한 자료를 분석하여 관련 연구의 토대를 마련하고자 하였다. 북극이사회가 다루는 현안은 기후와 환경, 생물 다양성, 해양, 북극원주민이라는 4개 부문으로 대별된다. 북극이사회는 4대 주제를 다룰 6개 작업반을 결성하여 세부 이슈별로 대응하고 있으며, 원주민 그룹의 견해 반영과 프로젝트 참여 확대를 통하여 그들의 입지를 보장하는 시스템을 강화해나가고 있다. 또 북극 연구에서는 양자협력 관계구축을 위해 연안국의 국별 특성도 중요한데, 미국 · 캐나다 · 러시아 · 노르웨이 · 덴마크라는 북극 연안 5개국은 자국 안보와 통치권 강화, 생태계 보호와 기후변화 대응, 원주민 보호, 양자 또는 국제기구를 통한 협력 강화, 에너지 및 지속가능 개발을 통한 경제적 이익 증진 등을 공통적으로 내세우고 있다. 국가별로 보면, 미국은 북극항로 활용, 에너지, 경제개발 기회 보장, 안보 강화는 물론 북극 원주민 및 비북극권 국가와의 국제협력과 기후변화에 관심을 기울이고 있다. 캐나다는 원주민 보호를 강조하고 있으며, 자국을 통과하는 북서항로(Northwest Passage) 관리에 집중하고 있다. 노르웨이는 북극 관련 연구기관 활용이나 연구 활동에 중점을 두고 있으며, 러시아와의 협력과 북극 개방에도 관심을 모으고 있다. 덴마크는 그린란드의 자원 및 에너지 개발 · 관리에 중점을 두고 있으며, 이에 대해 한국을 포함한 아시아 국가와의 협력을 표명하고 있다. 특히 한 · 중 · 일 등 동북아시아의 북극이사회 활동에 큰 기대를 표명하고, 연구 협력을 중시하고 있는 점을 주목해야 할 것이다. 러시아는 우리나라 북극정책에서 중시해야 할 국가들 중 하나로, 동북항로 거점 확보와 자원 개발을 위해서도 중요한 협력대상국이다. 특히 러시아는 북극 안보 및 경제이익에 중점을 두고 있다. 또 북극항로가 자국 영토 내에 있는 점을 부각시키고 이를 국제적으로 공인받으려는 노력을 경주하고 있으며, 자원 및 항로 개발 분야에서 경제 협력을 강화할 방침이다. 한편 북극이사회의 차기 의장국으로 미국이 선임되고, 경제 개발 이슈가 강화되면서 이사회 지배구조 역시 변화될 것으로 예상된다. 이에 따라 북극이사회의 관심 사항을 반영한 태스크포스팀의 이슈와 의장국 관심 현안에 대한 참여가 필요하다 하겠다. 북극이사회는 환북극비즈니스포럼, 유류오염방지협약 이행, 과학 협력과 관련된 태스크포스팀을 각각 구성하고, 이를 통해 세부 정책과 이행방안을 수립하고 있다. 또한 2013년을 기점으로 북극이사회 회원국들은 옵서버 국가 수가 회원국보다 많아지게 되면서 옵서버 규정을 제정하여 옵서버 국가의 추가 확대를 제한하기 시작했으며, 옵서버와의 교류를 활용한 이슈 해결과 실리 추구를 표방하고 나섰다. 특히 북극이사회는 2014년 경제이사회를 출범시켜 그동안 우회적으로 논의하던 북극 경제개발 확대, 투자유치, 자원개발 및 대외개방 등의 경제개발 이슈를 본격적으로 논의하고 있다. 결론적으로 북극지역에서의 협력 채널은 다자 협력과 양자 협력으로 양분할 수 있다. 그러나 옵서버 국가에는 북극이사회 활동을 통한 다자 협력과 그에 대한 기여가 보다 중요하며, 이러한 활동은 양자 협력과 옵서버 지위 유지에도 도움을 줄 것이다. 북극이사회의 옵서버 지위는 4년마다 갱신되며, 2013년에 정식 옵서버가 된 우리나라는 2017년까지의 활동을 평가받아 지위유지 여부가 결정된다. 따라서 우리나라가 북극이사회 내에서 활동을 강화하고 이사회 작업반이나 프로젝트 참여로 실질적인 기여를 하는 것이 북극 지역 개발 진출을 통한 국익 확보의 선결 요건이 될 것이다. 또한 북극이사회 정회원국의 관심사가 이사회 활동과 프로젝트에 반영되고 있음에 비추어볼 때, 이러한 다자 협력이 뒷받침된다면 북극해 연안국과의 양자 협력 역시 수월해질 것이다. 이 연구는 북극이사회의 정책 동향 분석을 위해 그간 국내에서 체계적으로 연구되지 않은 북극이사회 자료와 국내외 문헌을 주로 분석하였기 때문에 문헌 의존도가 높다는 한계가 있다. 그러나 최근 활발해진 북극 연구의 근간이 되는 참고 자료로서의 가치는 자못 크다 하겠다. 한편 후속 연구로 북극이사회가 가진 연성법적 특성과 메커니즘에 대한 분석이 필요하며, 이는 향후 유사한 다자협력체제 구축과 참여에 길잡이가 될 수 있을 것으로 보인다. English Abstract: In May 2013, Korea gained the status as an observer to the Arctic Council at the Foreign Ministers' Meeting in Kiruna, Sweden, which opened new doors to participating in the discussion and joint response to the arctic issues in the Arctic Council. Therefore, it is expected to strengthen future cooperation with member countries in research and economic development in the Arctic. This study reviews the current status and future changes of the Arctic Council and the coastal states' arctic policy, and elicits policy implications for multilateral and bilateral cooperation in this region. The major issues that the Arctic Council is dealing with are divided into four categories: Environment and Climate, Biodiversity, Oceans, and Arctic Peoples. The Arctic Council has been delivering collaborative responses to these issues mainly based on six working groups. Recent trends focus on ensuring the presence and participation of indigenous peoples in the Arctic. In addition, building bilateral cooperation with coastal states of the Arctic Ocean should also be taken into consideration. Five arctic coastal countries (USA, Canada, Russia, Norway, Denmark) emphasize the following: national security and sovereignty, environmental protection and climate change, indigenous protection, collective response to the issues and intensification of cooperation, enhancing economic benefits through energy development and promoting sustainable development, bolstering the foundations for research, emphasis on cooperation among five Arctic coastal states and strengthening their status in the Arctic Council in accordance with their arctic policy. Governance in the Arctic council is facing changes due to a change in the chair state and reinforcement of economic development in the region. Thus, it is required to understand the task forces’ issues that reflect what the Arctic Council is currently focusing on. Arctic council initiated individual task forces for Circumpolar Business Forum, Arctic Marine Oil Pollution Prevention, Action on Black Carbon and Methane, and Enhancing Scientific Cooperation in the Arctic, and establishes policies and regulations. Cooperation channels in the Arctic region can be summarized in two: multilateral and bilateral cooperation. It is essential for Korea to contribute on a multilateral level by participating in projects and working groups of the Arctic Council. Given the fact that the observer status in the Arctic Council is renewed, depending on the evaluation that takes place every four years, Korea is due to update its status in 2017. Therefore, more concrete and practical cooperation and contribution are required. The bilateral cooperation will also make it easier when these multilateral cooperation is given support. On the other hand, it is also required to study the legal system and mechanisms of the Arctic Council as a soft-law regime, which is expected to serve as an example upon which to build and participate in similar multilateral cooperation activities in the future.