한국의 북극 거버넌스 구축 및 참여 전략 (Changes in the Arctic and Establishment of New Arctic Governance)

Korean Abstract: 21세기 들어 북극 지역의 변화가 가시화되면서 북극이 새롭게 조명을 받고 있다. ‘북극의 변화’는 상호 밀접한 관계를 지닌 세 가지 변화가 중심을 이루고 있다. 첫 번째는 기후변화로 인해 북극의 해빙 속도가 보다 빨라지고 그 범위가 점차 확대되면서, 국제사회에서 북극 지역 환경 보전의 중요성이 커지고 있다는 점이다. 두 번째는 북극항로의 상용화 및 북극 지역 자원개발 가능성이 현실화됨에 따라 북극개발에 대한 주요 국가들의 관심이 점차 증대되고 있다는 점이다. 즉 북극의 해빙은 극지 자연환경의 변화를 넘어 인류의 생태적 위기를 초래하지만, 동시에 북극항로 및 자원 개발의 상용화 가능성을 높여 국제사회에 편익을 증진시키는 ‘북극의 역설’이 더욱 심화되고 있다. 세 번째는 북극의 변화에 따른 국제 거버넌스의 변화에 대한 압력이다. 이는 지금까지 북극의 개발과 보전, 항로의 이용 등에 있어 북극 연안국 중심의 지역 거버넌스로 기능해오고 있는 북극 이사회의 변화와 관련된다. 북극 이사회는 2013년 5월 15일 키루나회의에서 한국, 중국, 일본, 인도, 싱가포르, 캐나다를 새로운 상시 옵서버로 승인하였다. 이로써 북극 이사회는 유럽 지역 국가와 북미 지역 국가가 주도하던 지역 거버넌스에서 UN 안보리 상임이사국 모두와 G8 국가가 참여하는 글로벌 거버넌스로 변모하게 되었다. 이와 같은 세 가지 흐름의 변화는 북극 관련 전통적 의제인 보전의 측면에 대한 계속적인 관심을 요구하는 한편, 새롭게 변화된 환경 속에서 북극을 활용하는 ‘지속 가능한 개발’의 이슈를 제기하고 있는 것이다. 이런 점에서 2013년 이후 북극 문제는 과거의 보전과 학술적 협력이 강조된 시대에서 글로벌 협력을 통한 ‘지속 가능한 개발의 시대’로 이행하는 단계에 접어들었다고 할 수 있다. 지속 가능한 개발은 유럽 지역을 중심으로 이뤄졌던 북극 의제를 보다 글로벌하게 만드는 측면이 있지만, 다른 한편으로는 국가간 새로운 경쟁을 자극하는 측면도 있다. 때문에 북극 의제의 글로벌화는 자칫 국가간 경쟁의 과열을 초래하거나 또 다른 국제적 갈등의 장으로 북극이 추가될 위험도 있다. 이러한 점에서 북극 협력은 친환경적ㆍ과학적ㆍ개방적ㆍ평화적 목적을 지향하면서 동시에 국제정치 및 거버넌스 차원에서 새롭게 재조명되고 국제사회의 중요 의제로 다뤄져야 할 것이다. 2013년 5월 열린 북극 이사회의 ‘키루나 선언’에서도 알 수 있듯이 북극권의 지속 가능한 개발 문제는 연안국, 비연안국 모두가 참여하는 협력을 통해서만 가능하다. 북극 지역의 거버넌스에 대한 참여자의 증가, 북극 지역의 환경 보전과 함께 지속 가능한 개발의 필요성 증대, 기존의 환경 및 생태 이슈의 범지구적 파장 등은 기존의 유럽과 북미 지역 국가들을 중심으로 가동됐던 유럽 북극권 지역의 거버넌스를 넘어서는 문제이다. 그리고 이는 북극 거버넌스 체제의 변화를 요구하고 있다. ‘키루나 선언’을 통해 강조된 북극 지역에서의 지속 가능한 개발 문제는 북극 이사회 회원국을 포함하여 옵서버 국가뿐만 아니라 비참여국 모두의 관심사다. 특히 러시아의 야쿠트, 캄차트카, 사할린 등은 물론이고 미국의 알래스카, 캐나다의 태평양 북극 지역 등 태평양과 동유라시아 지역의 북극 지역 개발 및 보존을 위한 협력 레짐의 필요성이 점점 커지고 있다. 또한 아ㆍ태 지역 비북극 연안국가들의 관심도 크기 때문에, 이 지역에서 북극 거버넌스의 형성 필요성은 시간이 흐르면서 점점 현실화될 것이다. 본 연구는 가까운 장래에 현실적 문제로 등장하게 될 아ㆍ태 지역 북극 거버넌스 창설방안으로 ‘아․태 북극 지역위원회’의 설립방안을 제안한다. ‘아․태 북극 지역위원회’의 설립은 아ㆍ태 지역 국가간 협력을 통한 지역 안정에 기여하는 부수적 효과를 가져올 수 있다. 아ㆍ태 지역은 러시아와 미국을 제외하고는 북극과 직접 맞닿아 있는 국가가 없다. 그러나 북극항로 및 러시아 북극권의 동쪽 아ㆍ태 지역, 알래스카 지역의 개발에 대해서 아ㆍ태 국가들인 한국, 중국, 일본, 싱가포르, 몽골 등의 관심은 대단히 높다. 이러한 점에서 ‘아ㆍ태 북극 지역위원회’는 아ㆍ태 지역 협력을 추동하는 거버넌스로 기능할 가능성이 높다. ‘아ㆍ태 북극 지역위원회’의 설립은 두 가지 방식을 고려할 수 있다. 첫 번째 방안은 ‘바렌츠 유로 북극 이사회’와 같이 아ㆍ태 지역 국가 중 북극과 지리적으로 인접한 국가와 북극권 개발 및 북극항로에 관심을 갖는 국가와 지역을 참여시켜 출범하는 방식이다. 두 번째 방안은 참여 국가의 범위를 확장시켜 북극권 기후변화의 영향권에 있는 국가들 모두에 문호를 개방하는 방식이다. 어느 경우든 한국, 중국, 일본, 북한, 러시아, 미국과 싱가포르, 몽골 등은 초기 참여국가에 포함시킬 필요가 있다. 물론 현재로서는 북한이 스스로 참여할지의 여부는 불확실하다. 그러나 북한이 참여하지 않을 것이라고 단정하는 것은 성급하다. 그 이유는 나진항을 비롯한 북한 지역 동해안 항구와 내륙 지역 전체가 북극권 변화에 직접적 영향을 받는다는 점, 북극 진출을 위해 북한 동해안 항구와의 협력이 매우 중요한 중국이 필연적으로 북한의 참여를 유도할 것이라는 점 때문이다. 북극의 변화는 글로벌 협력의 필요성을 제기한다. 이러한 협력은 개발의 효용과 폐해의 영향을 직접적으로 받게 되는 당사국들의 의무와 책임, 그리고 창의적 도전을 통해 촉진될 수 있다. 그리고 이러한 협력은 레짐의 구축을 통해서만 효율적으로 관리되고 확대될 수 있다. 이런 점에서 아ㆍ태 지역 북극 거버넌스의 설립은 필연적이다. 또한 아ㆍ태 지역 국가의 지정학적ㆍ지경학적 조건을 감안할 때 야쿠트, 알래스카 등 러시아와 미국 지역, 한국, 일본, 중국과 같은 아ㆍ태 국가의 역할은 대단히 중요하다. English Abstract: With visible changes in the Arctic area in the 21st century, the Arctic is becoming the center of renewed attention. The changes in the Arctic include three main issues that are closely connected to each other. First, as the thawing of the Arctic accelerates due to climate change and is expanding in scope and area, an awareness of the importance of conserving the Arctic environment is growing in the international community. Second, as the commercialization of North Pole Routes and resource development in the Arctic become viable, major countries are developing greater interest in development of the Arctic region. In other words, while the thawing of the Arctic means an ecological crisis for humanity that goes beyond the changes in the natural environment, at the same time it intensifies the paradox of the Arctic, as benefits to the international community are increased by raising the possibility of commercial uses of the North Pole Route and resource development. The third is the pressure of changes in the international governance related to changes in the Arctic. This will likely lead to changes in the AC (Arctic Council), which has functioned as the body for regional governance among the stakeholders in the Arctic territories to date in relation to the development, conservation and use of the North Pole Route. The AC approved South Korea, China, Japan, India, Singapore and Canada as new permanent observers at the Kiruna Ministerial Meeting held on May 15, 2013. The meeting transformed the AC from a body for regional governance led by the European and North American countries into a global governance agency with participation by the permanent members of the UN Security Council and G8 countries. These three types of changes require continuous attention from the perspective of conservation, which constitutes the 'conventional' agenda related to the Arctic, and raises the issue of "sustainable development" in utilizing the Arctic in the midst of the rapidly-changing environment. In this regard, the Arctic issue after 2013 has undergone a paradigm shift from highlighting the protection of its heritage plus academic cooperation, to "sustainable development" through global cooperation. Sustainable development made the Arctic agenda, which has hitherto been mainly discussed by Europe, more globalized. On the other hand, it would stimulate new competition among nations. This globalization of the Arctic agenda naturally presents the risk of overheated competition between nations, making the Arctic simply another arena for international conflict. In this regard, Arctic cooperation should pursue environmentally friendly, scientific, open and peaceful objectives; bringing it back into focus at the level of international politics and governance; and be handled as an important agenda in the international community. Also, issues such as greater number of participants in Arctic governance, an increased need for environmental conservation and sustainable development, and the worldwide impact on the existing environment and ecological issues, go beyond the European Arctic governance led by European and North American countries. This requires changes in the Arctic governance framework. The issue of sustainable development emphasized by the Kiruna Declaration is a common concern for all, including the AC member countries, observers, and non-members. In particular, there is the need for a cooperation regime for Arctic development and conservation not only in Yakutia, Kamchatka and Sakhalin in Russia but also in the Pacific region and East Eurasia, including the U.S. (Alaska) and the North Pacific region of Canada, as well. Since the non-territorial Arctic stake holders in the Asia-Pacific region also have large interests in the Arctic, the need to establish Arctic governance in the region will continue to persist until it is actualized. This research suggests a measure to establish the AP/ARC(Asia-Pacific/Arctic Regional Council) for realizing Arctic governance in the Asia Pacific region, which will emerge as a practical issue in the near future. The establishment of AP/ARC may bring additional benefits that will contribute to regional security through national cooperation among the countries in the Asia Pacific region. Aside from Russia and the U.S., there are no Asia-Pacific countries bordering the Arctic. However, the Asia Pacific countries including South Korea, China, Japan, Singapore and Mongolia have a high interest in the development of the North Pole Route, the East Asia-Pacific region in the Russian Arctic Circle and Alaska. In this regard, AP/ARC is highly likely to serve as a governance body that drives regional cooperation in the Asia Pacific. There are two ways to establish the AP/ARC that can be considered. The first is to launch the council by inviting the countries among the Asia Pacific countries that are geographically close to the Arctic and the countries and regions interested in Arctic development and the North Pole Route, like the BEAC (Barents Euro-Arctic Council). The second measure is to open it to the nations affected by Arctic climate change by expanding the range of participating countries. Either way, it is necessary to include South Korea, China, Japan, North Korea, Russia, the U.S., Singapore and Mongolia among the initial participating countries. Of course, it is currently unclear whether North Korea will voluntarily join the AP/ARC. However, it is premature to conclude that North Korea will never join the group, because ports in the northeast coast of North Korea including Najin and the entire inland areas are directly affected by the changes in the Arctic area; furthermore, China will inevitably encourage North Korea to join the group as cooperation with North Korean ports on the East Sea is essential for entry into the Arctic. The changes in the Arctic highlight the need for global cooperation. Such cooperation may be facilitated by obligations, responsibilities and creative challenges among stake holders that will be directly affected by both the positive and negative effects of Arctic development. In addition, such cooperation can only be effectively managed and expanded by the establishment of an appropriate regime. In this regard, it is inevitable to establish Arctic governance in the Asia Pacific region. Given the geopolitical and geo-economic conditions of the countries in the Asia Pacific region; the roles played by Yakutia in Russia, the U.S. regions including Alaska, and the Asia Pacific countries including South Korea, Japan and China, are extremely important.