볼리비아의 국가협력전략 (CPS) 이행 증진을 통한 원조효과성 제고방안 연구 (Improving Aid Effectiveness Through Active Implementation of CPS in Bolivia)

Korean Abstract: 한국은 전략적이고 효과적인 원조를 위해 범정부 차원에서 26개 중점협력 대상국을 선정하고 국가별로 국가협력전략(CPS)을 수립하여 운용 중이다. CPS의 효과성을 담보하기 위해서는 CPS의 내용 및 이행 성과에 대한 평가가 필수적이다. 볼리비아는 중점협력대상국으로 선정된 후 2012년 CPS가 수립되어 운용 중인바, 그동안의 CPS 운영과 이행 현황에 대한 종합적인 평가가 필요한 시점이다. 이에 따라 본 연구는 볼리비아 CPS의 내용 및 이행 현황을 분석하고, 향후 CPS 운용 체계를 개선하고 원조의 효과성을 제고하기 위한 방안을 도출하였다. 이를 위해 주요 공여국과 다자기구의 대볼리비아 원조정책과 협력전략 문서를 면밀히 분석하고 볼리비아 주재 주요 공여기관과 면담 조사를 실시하여 CPS의 유용성 및 한계에 대한 시사점을 제시하였다. 특히 정부 내 개발협력 실무책임자들과 워크숍을 통해서 그들의 제안을 최대한 참고하고자 하였다. 이러한 일련의 과정을 토대로 이 보고서에서는 차기 CPS 수립 및 이행전략 마련을 위한 개선방안을 제안하였다. 볼리비아는 중남미 저소득국가 중 하나로, 빈부격차와 소득불균형에 따른 구조적인 빈곤상황이 심각하여 지속적인 개발 수요가 있는 나라이다. 자원이 풍부하고 성장잠재력이 높은 볼리비아는 2000년대 후반 이후 원자재가격의 상승에 힘입어 중남미 지역에서 가장 모범적인 거시경제적 성과를 유지하고 있다. 정치, 사회 및 제도적 측면에서 변동요인과 불안요소가 있지만 최근 투명성-부패방지부를 설치하는 등 부정부패에 대한 사회적 감시와 정부 통제가 강화되는 추세이다. 수원(受援)정책의 중요한 원칙은 ‘주권존중’이라 할 수 있는데, 최근 USAID가 외교적 마찰로 철수한 데서도 알 수 있듯이 원조제공을 기회로 정부정책을 비판하거나 간섭하는 것을 허용하지 않고 있다. 볼리비아에 대한 국제원조 현황을 보면 양자원조가 지속적으로 감소세이다. 이는 유럽의 경제위기로 인해 주요 공여국들이 원조를 삭감한 영향도 있지만, 볼리비아 내 일부 정치 및 사회 불안, 그리고 외교적 문제와도 연관이 있다. 볼리비아 내 주요 공여기관들은 수원국의 제도와 정책을 존중하는 한편, 볼리비아의 특징적인 제한 여건을 고려하여 활동하고 있다. 본 연구는 일본, 스페인, 스위스, 덴마크, 캐나다 다섯 개 공여국과 미주개발은행(IDB), 세계은행, UN 기구, 유럽연합(EU) 네 개 다자기구의 정책과 협력전략 사례를 분석하였다. 주요 공여국의 사례조사 결과 도출할 수 있는 CPS의 주요 기능은 첫째, 수원국 정부와 공식 합의한 문서로 수원국과의 관계에서 협력 정책으로서의 정당성을 부여하고, 둘째, 국내의 다양한 협력 주체들의 역할과 활동을 조정할 수 있다는 점이다. CPS가 수원국과의 정책 협의에서 효과적인 지침으로 기능하려면 중점분야에 대한 명확한 목표와 이행전략이 설정되어 있어야 한다. 또 국내 협력 주체간 조정 역할을 하기 위해서는 활동주체를 모두 포함하는 포괄적인 협력 전략이 전제되어야 한다. 한국은 통합 CPS를 수립하여 보다 효과적인 원조추진체계 구축을 도모해왔으나, 국내 활동주체들을 모두 포괄한 체계적이고 현실적인 이행전략과 활용방안을 모색하기에는 어려움이 많았던 것이 사실이다. 한국 CPS는 수원국의 개발 수요나 국가개발계획 등 현황 분석에 많은 분량을 할애하고 있지만, 이에 대한 시사점이 이행전략에 적절히 연결되고 있지 않다. 볼리비아 CPS의 분야별 추진 계획이나 이행전략 부분은 다른 CPS와 거의 동일하여 볼리비아의 특수성이 반영되었다고 보기 어렵다. 또한 CPS에서 중점분야를 선정한 논리적 근거나 목표가 명확히 제시되지 않았으며, 이에 대한 적절한 지표 및 달성방안 역시 제시되지 않았다. 중점협력국으로 선정된 2009년 이전까지 한국의 볼리비아에 대한 원조규모는 크지 않았을 뿐만 아니라 현지사무소도 부재하여 수원국의 원조환경과 개발수요를 파악하기가 어려웠다. 또한 볼리비아 CPS는 수원국과 협의는 거쳤으나 공식 문서로 한국의 ODA 활동에 대한 법적인 기반이 마련되지 못해 사업 추진이나 볼리비아 정부와의 협력 등 CPS 이행 과정에서도 많은 애로사항이 있었던 것으로 보인다. 기본협정 체결로 원조추진 기반을 마련한 유상원조도 타당성 조사까지 완료된 사업을 볼리비아 정부가 일방적으로 취소하는 사례도 있었다. 이러한 어려움에도 불구하고 현재 중점분야를 중심으로 많은 사업을 발굴‧추진하고 있으나, 현재 추진 중인 사업이 착수된 지 얼마 되지 않았거나 향후 착수될 예정이어서 이행 성과를 평가하기는 어렵다. 그러나 한국이 그동안 현지 관련 기관들과 협력관계를 구축해온 것을 높이 평가할 수 있다. 볼리비아 정부를 비롯해 볼리비아 내 많은 공여기관들은 한국의 노력을 긍정적으로 평가하고 있다. 특히 2016년부터 한국이 볼리비아 내 공여국협의체인 GruS의 공동의장국을 맡게 된 것은 볼리비아 내 개발협력 영역에서 한국의 높아진 위상을 보여준다. 주요 공여국 및 다자기구의 사례 분석과 한국의 볼리비아 CPS 분석을 종합하여 도출한 현 CPS 체계에 대한 시사점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 한국 CPS에는 현 전략의 유효성을 평가하여 다음 전략에 반영할 수 있는 순환구조가 미흡하다. CPS를 통해 원조의 효과성을 증대하기 위해서는 평가에 따라 전략의 수정 여부를 판단하고 교훈을 도출하여 향후 전략에 반영해야 한다. 둘째, CPS가 해당 수원국에서 원조활동의 지침으로 유용하려면 수원국의 특성과 그에 따르는 위험요인을 반영한 이행전략을 제시해야 한다. 예를 들어 ‘민관협력(PPP) 사업 확대’의 경우 볼리비아의 PPP 환경을 분석하고 현재 한국 민간 부문의 현지 진출 현황이나 가능성을 조사하여 현실적인 이행전략을 수립할 필요가 있다고 본다. 셋째, CPS가 국내 다양한 협력 주체들의 활동을 조정하는 역할을 하기 위해서 EDCF와 KOICA뿐만 아니라 전체 원조시행기관을 포괄해야 한다. 또한 이행전략별로 역할을 분담하고 기관별로 책임을 부여하는 것이 필요하다. 이행전략에 따라 각 기관이 운용계획을 수립하고, 책임감을 가지고 사업을 추진하도록 유도함으로써 전체적으로 CPS의 효과적인 이행을 도모할 수 있을 것이다. 마지막으로 볼리비아에 대한 원조효과성을 극대화하기 위해서는 볼리비아의 환경적·문화적 특성을 잘 이해하고 여러 가지 제약을 감안하여 현실적인 사업 수행방안을 모색하여야 한다. 차기 CPS 작성 시에는 이러한 특성과 제한요인이 충분히 반영되고 위험요소를 극복할 수 있는 방안이 제시되어야 할 것이다. English Abstract: Aiming at strategic and effective aid delivery, the Korean government has established and implemented its first Country Partnership Strategy (CPS) for each of the 26 priority partner countries. As most of the first Country Partnership Strategies are set to expire by 2015, it is essential to conduct a comprehensive evaluation and draw lessons on the CPS framework and operations before formulating the next CPS. The current CPS system, however, lacks to some extent a tool for result-based management or an evaluation framework, which makes it difficult to fulfill comprehensive assessments of CPS for all 26 partner countries within the next one or two years. In order to assure the effectiveness of Korea’s aid delivery through CPS, it is necessary to examine the achievement of current CPS and identify areas for improvement. Against this backdrop, this study is based on timely recommendations that seek to elicit policy implications to improve the CPS framework and ultimately to enhance aid effectiveness, by examining the CPS and its implementation status with Bolivia as a case example. Bolivia is one of the poorest countries in Latin America with severe poverty gaps and inequalities in income distribution. Chapter 2 discusses the development environment and needs in Bolivia; and the prospects of and challenges facing the national development plan the Bolivian government has implemented. Chapter 3 presents case studies of major donors in Bolivia, analyzing their cooperation strategy documents and practices with particular focus on the purposes of CPS, as well as its usefulness and limitations. In Chapter 4, after a detailed review of the contents of Korea’s CPS for Bolivia and its implementation status, the study identifies the assessment criteria based on the implications drawn from earlier analyses, and examines whether the CPS fulfills the criteria, namely the purposes for which the Korean government establishes and operates the CPS. Chapter 5 discusses ways to improve aid effectiveness in Bolivia with emphasis on enhancing strategies for formulation of CPS and developing new modalities of ODA implementation. The major donors analyzed in the study include five bilateral donors, i.e. Japan, Spain, Switzerland, Denmark and Canada, and four multilateral organizations, i.e. Inter-American Development Bank (IDB), the World Bank, UN agencies and EU. The analysis suggests that the core function of CPS is to confirm the legitimacy of development activities with CPS as an official cooperation framework mutually agreed by both donor and recipient government. To provide useful guidelines in policy consultation with the recipient government, CPS should stipulate clear goals and implementation strategy for each priority sector. Another important function of CPS is the coordination of roles and activities among various actors of the donor country; therefore, CPS is required to include all relevant domestic stakeholders in order to coordinate and monitor overall development activities in the recipient country. Korea’s CPS for Bolivia lacks clear goals or concrete implementation strategies. Although the CPS specifies three priority sectors, namely transportation infrastructure, health and agriculture, it is not very clear on what ground the three sectors were selected as priority sectors or which indicators can be used to measure achievements. It includes EDCF and KOICA as main agencies for implementing the CPS but does not mention other ministries or agencies that are carrying out development projects in Bolivia, so it is difficult to expect coordination or overall monitoring of development activities being implemented by Korean actors. In addition, it is difficult to claim that the CPS for Bolivia gives full consideration to the unique characteristics of Bolivia, as its action plans or implementation strategies are virtually same with CPS for other countries. The CPS document itself has limitations in fulfilling the purposes of CPS which the Korean government claims to pursue through CPS, such as strengthening integrated strategy, coordinated implementation and strong result-based management system. In practice, Korea is developing and implementing a number of projects according to the priority sectors specified in the CPS. Although the assessment of achievements would be limited until the ongoing projects that were initiated recently are completed in a few years, it should be appreciated that Korea has developed a close relationship not only with the Bolivian government but also with many other development agencies in such a short period since its establishment of a local office in 2010. In particular, Korea has been appointed as co-chair of the GruS (Group of Partners for the Development of Bolivia) starting in 2016, which shows the well-respected status of Korea in the field of development cooperation in Bolivia. Based on the analyses of major donors' and Korea's CPS operation in Bolivia, the study draws the following implications for Korea's current CPS system. First, Korea's CPS lacks a feedback mechanism which enables the results from the country strategy evaluation to be reflected in the next strategy. In order to improve aid effectiveness by implementing the CPS, it is required to that lessons be drawn through an evaluation and identify areas for modification in the strategy, which would provide the foundation for formulating the next CPS. For this, it is essential to specify measurable goals with verifiable indicators in each priority sector and concrete implementation strategies to realize the goals. Second, implementation strategies in CPS should be devised with a full consideration of unique characteristics and risk factors of the recipient country, so that the stakeholders concerned can refer to the CPS as a useful guideline for their aid activities in the country. For example, an implementation strategy in the current CPS such as 'to review the possibility of utilizing the Bolivian governmental system' should be further elaborated to address what the Bolivian governmental system is like, how this system can be utilized in implementing a project, and so on. As for 'promotion of the Public-Private Partnership (PPP)', the strategy should be more concrete and practical, providing information on the PPP environment in Bolivia and the current status and prospects of Korean private sector's involvement in the country. Third, CPS should encompass all relevant ministries and other agencies, in addition to the two major agencies, EDCF and KOICA, to coordinate activities among different actors involved in development cooperation. Furthermore, it is desirable to clarify roles and responsibilities of each ministry or agency in implementation strategies. For instance, specification of implementation strategies and tasks at government-wide, headquarter or local office level should be made so that respective ministries/agencies can establish their own operation plans based on the implementation strategies in CPS and carry out the plan with a sense of responsibility. This will in turn enhance the overall effectiveness of CPS implementation while contributing to alleviation of the fragmentation problems. Finally, the study suggests ways to improve the CPS formulation and management at government-wide, headquarter and local level. It especially proposes that the Prime Minister's Office play a central role in devising enhanced 'formulation guidelines for CPS' as well as collecting, updating and monitoring operation plans which the relevant ministries/agencies establish in line with CPS. The study also emphasizes the importance of strengthening the foundations of development activities at the local level and capacity building of human resources in the local office by accumulating field-based knowledge and experiences.