Steering from the Centre: New Modes of Governance in Multi-level Education Systems

The governance of complex, decentralised, multi-level education systems poses two fundamental questions for both policy- and research discussions: What are innovative contemporary governance strategies for the central level in education systems? How can these approaches be described and analysed to identify commonalities that might help to understand how and if they work? In addressing these questions, this paper’s aim is twofold: first, to inform the policy-discussion by presenting empirical examples of new governance mechanisms that central governments use to steer systems across their levels; and second, to contribute to the conceptual discussion of how to categorise and analyse the evolution of new governance structures. To do so, the paper starts with identifying core features of multi-level governance and the respective conceptual gaps it produces. It then introduces a simple analytical categorisation of modes of governance. An analysis of three empirical cases (an institutionalised exchange between governance levels in Norway, a capacity building programme in Germany, and the Open Method of Coordination within the European Union) then shows how various education systems address these gaps and design the role of the central level in complex decision-making structures. A comparison of the three cases identifies – despite the heterogeneity of the cases – several communalities, such as multi-staged policy processes, transparency and publicity, and soft sanctions. The paper concludes that the Open Method of Coordination, even though often criticised for its inefficiencies, might serve as a promising template for national approaches to soft governance in education. Further research on OECD education systems is needed to gather more empirical examples; these may help to get a better understanding of what is needed for successful steering from the central level in decentralised contexts. La gouvernance des systèmes éducatifs complexes, décentralisés et multi-niveaux pose deux questions fondamentales dans le cadre du débat pour l’action publique et la recherche : Actuellement, quelles sont les stratégies novatrices de gouvernance centrale dans les systèmes éducatifs ? Comment ces approches peuvent-elles être décrites et analysées afin d'identifier les points communs à même d’expliquer comment elles fonctionnent, et si elles fonctionnent correctement ? Le présent document aborde ces questions dans un double objectif : tout d’abord, pour informer la discussion politique en présentant des exemples empiriques de nouveaux mécanismes de gouvernance que les pouvoirs publics emploient pour diriger les systèmes à tous leurs niveaux ; et, d'autre part, pour contribuer au débat conceptuel sur la façon de classer et d’analyser l'évolution des nouvelles structures de gouvernance. Pour ce faire, l’analyse commence par définir les fonctionnalités principales de la gouvernance à plusieurs niveaux ainsi que les lacunes conceptuelles respectives qu’elle engendre. Elle introduit ensuite une classification analytique simple des modes de gouvernance. Ensuite sont présentés trois cas empiriques (un échange institutionnalisé entre les niveaux de gouvernance en Norvège, un programme de renforcement des capacités en Allemagne et la méthode ouverte de Coordination au sein de l'Union européenne), montrant comment différents systèmes éducatifs comblent ces lacunes et conçoivent le rôle du gouvernement central dans les structures décisionnelles complexes. Malgré l'hétérogénéité de ces trois cas, leur comparaison identifie plusieurs points communs, tels que les processus d’action publique en plusieurs étapes, la transparence et la diffusion des informations, et les sanctions modérées. Le document conclut que la Méthode Ouverte de Coordination, bien que souvent critiquée pour son inefficacité, pourrait servir de modèle prometteur pour des approches nationales de gouvernance souple dans le domaine de l’éducation. Davantage de recherches sur les systèmes éducatifs des pays de l’OCDE sont nécessaires pour recueillir des exemples plus empiriques ; ceux-ci peuvent aider à mieux comprendre ce qui est nécessaire pour une direction efficace du gouvernement central dans des contextes décentralisés.