Burocracia, Democracia e Políticas Públicas: Arranjos Institucionais de Políticas de Desenvolvimento

Este trabalho busca discutir a dinâmica do uso de instrumentos urbanísticos pós-Estatuto da Cidade como elemento de análise dos planos diretores (PDs) municipais. A pesquisa parte do argumento de que a política urbana municipal estaria consolidada a partir da presença do seu instrumento básico – o PD municipal, conforme especifica o Estatuto da Cidade (EC). No entanto, a simples presença desse plano no âmbito do município não reflete sua efetividade. Como avaliar, portanto, tais PDs, que não pela sua simples presença? A premissa desta pesquisa é de que a previsão integrada e detalhada dos instrumentos previstos pelo EC e presentes nos PDs ensejaria planos mais minuciosos e aderentes à realidade municipal. A integração, nesse sentido, poderia ser analisada a partir da construção, previsão e detalhamento de um circuito de intervenção no espaço urbano, que traria os instrumentos urbanísticos como ferramenta transformadora da cidade. Um maior detalhamento a priori, sem a necessidade de regulamentações futuras, permitiria o próximo passo no contexto da política urbana municipal – o nível operacional dos PDs. A escolha dos instrumentos corresponde àqueles que, de certa forma, estão mais presentes no ideário urbano, possuem esse caráter tácito pretendido e possibilitam atuar de forma integrada ou integradora de outros instrumentos. Nesse sentido, o que se denomina circuito é composto dos instrumentos outorga onerosa (OO), operação urbana consorciada (OUC) e zona especial de interesse social (Zeis). Destaca-se ainda que os instrumentos citados já haviam sido utilizados por municípios brasileiros anteriormente ao EC, pesando esse motivo nas suas escolhas. Assim, a existência do circuito favoreceria a consolidação dos princípios da política urbana previstos no EC, o ordenamento do espaço urbano, a recuperação das mais-valias fundiárias urbanas e a provisão habitacional, resultando em proxy da capacidade de ordenamento e efetividade de ação transformadora do PD. Esta análise busca responder, a partir dos dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) – Perfil dos Municípios Brasileiros, da Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos (Rede PDP) e da leitura da base legal dos municípios que compuseram a amostra, a questionamentos a respeito da incorporação dos preceitos de política urbana previstos no EC, da previsão e do detalhamento dos instrumentos urbanísticos e da eventual influência do porte do município na previsão do circuito. Conclui-se que existe um forte impacto das políticas federais na política urbana municipal, apresentando uma recente inflexão em relação à previsão dos instrumentos urbanísticos. Contudo, observa-se o baixo apontamento das áreas específicas para o uso de tais instrumentos, ou seja, a indicação de seus locais de aplicação nos municípios, a despeito de sua necessidade legal, e uma tendência de maior completude do uso e previsão dos instrumentos em municípios de maior porte e em posições superiores na hierarquia da rede brasileira de cidades. This paper discusses the use of urban policy instruments in Brazil, brought by the City Statute (CS) a federal law passed in 2001 (“Estatuto da Cidade” in Portuguese), as a tool of analysis of municipal master plans (MP). The main argument of this research is that the municipal urban policy would be consolidated by the presence of MP as specified in the CS. However, the mere presence of this plan within the municipality may not reflect its effectiveness. Therefore, how to evaluate the cities master plans if not by their presence? The premise established for this research is that the integrated and detailed prevision of urban policy instruments provided by the CS in the MPs would develop more real and useful MPs. Such integration could be analyzed from the construction, prevision and detailing of a circuit of intervention in the urban space, which would bring the urban instruments as a transformative tool of cities. And, at first, a more detailed MP, without the need for further regulations, could make itself promptly operational. The choice of which instruments to analyse corresponds to those which: i) are more present in Brazil’s urban reform ideary; ii) have tacit knowledge; and iii) enable the integrated use of other instruments. In this sense, what is here called circuit consists of the instruments: i) onerous grant of building rights; ii) urban operations consortium; and iii) special area of social interest. Additionally, the above instruments had been used by the municipalities prior to the CS. Thus, the existence of the circuit would favor the consolidation of the urban policy principles brought by the CS, the rational use of the urban space, the recovery of socially created land values and the provision of social housing. Meanwhile, the circuit could be a proxy of the planning capacity and the effectiveness of a MP. This analysis is based on data from the Survey of Basic Municipal Information (MUNIC) - Profile of Brazilian Municipalities, and from the Network of Assessment and Training for Implementation of Participatory Local Master Plans (PDP) as well as the legal texts of MPs comprised in a sample. The research seeks to answer which facts influence the existence of the circuit: i) city size; ii) if the MPs contain the principles brought by the CS; and iii) the prevision and detailing of urban policy tools in the MPs. We find that there is a strong impact of federal urban policies at a local level, with a recent increase in the prevision of urban policy instruments. However, there are few indications of the sites where they are supposed to be used in the municipalities’ territory. We also observe a trend towards a greater presence of urban policy tools in larger municipalities on higher positions in the hierarchy of the Brazilian network of cities.