Aide et mobilisation fiscale dans les pays en développement

L'objectif de l'étude est d'analyser la relation entre l'aide au développement et le prélèvement public. Il s'agit de d'évaluer si l'aide incite les pays receveurs à réduire leur taux de prélèvement, autrement dit s'il existe en effet d'éviction des recettes publiques par l'aide extérieure. La littérature existante ne parvient pas à mettre en évidence de manière robuste un tel effet d'éviction. La présente analyse se distingue des travaux antérieurs (i) dans l'analyse de la relation entre aide et prélèvement public, (ii) dans la manière d'estimer cette relation sur des données de panel et enfin (iii) par les résultats obtenus. (i) Notre analyse s'appuie sur le concept d'effort fiscal, qui permet d'isoler la part du prélèvement public résultant de l'action de l'Etat. En outre, une représentation en termes de demande et d'offre de prélèvement public permet d'analyser dans un cadre unique les différents facteurs de l'effort fiscal et les différents effets de l'aide, en particulier ses effets indirects qui transitent par les institutions. Elle montre que la relation entre aide au développement et prélèvement public n'est pas forcément une relation d'éviction, mais qu'au contraire elle peut consister en une relation de complémentarité dans la mesure où l'aide améliore suffisamment l'efficacité des administrations publiques pour compenser l'effet direct négatif lié au financement additionnel. (ii) L'étude apporte également des améliorations significatives par rapport aux estimations économétriques des études antérieures. D'abord, elle utilise des données relatives aux recettes publiques et aux facteurs structurels du prélèvement qui ont été fortement améliorée. Ensuite et surtout, elle procède à un traitement économétrique rigoureux de l'endogénéité de l'aide, qui provient de la propension des donateurs à adapter le niveau des flux d'aide aux difficultés budgétaire des Etats receveurs. (iii) Contrairement à une intuition courante, l'analyse dégage un effet positif de l'aide sur l'effort fiscal et cet effet ne semble pas être différent pour les prêts et les dons. L'impact positif de l'aide est cependant fonction de la qualité des administrations du pays receveur. A l'inverse, la qualité du contrôle démocratique sur l'exécutif semble exercer un effet direct sur l'effort fiscal, sans modifier l'impact marginal de l'aide. L'impact globalement positif de l'aide et son interaction avec la qualité bureaucratique suggère que les effets de complémentarité de l'aide (réduction des arriérés publics, assistance technique) sont importants pour les pays receveurs d'aide publique au développement. Ces résultats permettent de dégager plusieurs enseignements utiles à la fois pour les bailleurs et les pays receveurs. Du point de vue des bailleurs, quatre points peuvent être mis en valeur. - Les résultats ne justifient pas de réduire les flux d'aide afin de préserver l'effort fiscal des pays receveurs, puisque les effets de complémentarité avec les recettes publiques sont généralement plus importants que les effets d'éviction (la plupart des financements sont additionnels et permettent donc des dépenses supplémentaires). - Le rôle de l'assistance technique associée aux flux d'aide est essentiel, puisque l'assistance technique permet de réduire le risque d'éviction en diminuant les coûts associés à la taxation et en améliorant la qualité de la dépense publique (cf. graphique 5). - L'assistance technique doit être plus importante pour les pays ayant initialement une qualité bureaucratique faible, puisque le risque d'éviction est plus grand. Autrement dit, ces Etats ayant plus de mal à collecter des ressources propres, il serait plus intéressant pour eux de baisser leur prélèvement. Une attention particulière doit donc être apportée au soutien de ces Etats dans leurs réformes fiscales mais aussi en vue d'améliorer leur efficacité dans la mobilisation de ressources. - Compte tenu du risque d'affaiblissement du circuit budgétaire induit par l'aide projet, il est logique d'associer l'assistance technique aux administrations financières à un renforcement de l'aide budgétaire. Du point de vue des pays receveurs, il existe un intérêt à réduire les coûts de collecte de l'impôt (en améliorant l'efficacité des administrations fiscales, mais également en modernisant les systèmes fiscaux). Une amélioration de la qualité de la dépense publique est également favorable à la mobilisation fiscale. En effet, ces améliorations du système fiscal et budgétaire garantissent le caractère additionnel des financements et incitent les bailleurs à accroître leur aide. Il existe donc un « double dividende » des réformes : non seulement elles produisent des gains d'efficacité (c'est leur objectif premier), mais de plus elles facilitent l'accès au financement extérieur.