Búsqueda de cohesión social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentralización

Pese a que los procesos de descentralización desarrollados durante las últimas décadas alcanzaron a casi todos los países latinoamericanos, han tenido características y alcances muy diversos. Más allá de sus objetivos explícitos, todos ellos han generado importantes efectos sobre la cohesión social y las cuentas públicas. Diversas circunstancias han derivado, muchas veces, en fuertes tensiones entre esos objetivos de política. Estas tensiones se han puesto de manifiesto de muy diferente manera en cada caso y, en general, tuvieron un impacto significativo sobre las relaciones entre distintos niveles de gobierno en cada país. En algunos casos la descentralización de funciones generó una demanda mayor de financiamiento por parte de los gobiernos subnacionales. A veces, bajo motivaciones muy especiales, la descentralización de recursos precedió a la de funciones. Sea cual fuere la razón de esa tensión, muchas veces se manifestó en las disputas por la definición de los sistemas de transferencias de recursos entre niveles de gobierno. El documento intenta resaltar una serie de rasgos particulares de la descentralización en América Latina, entre los que sobresalen la elevada desigualdad distributiva, el alto grado de urbanización, la diversidad territorial hacia el interior de los países como consecuencia de procesos de desarrollo altamente desequilibrados y los límites a las políticas públicas impuestos por los reducidos niveles de presión tributaria. Asimismo, debe ser rescatado el hecho de que muchas veces el desarrollo de los procesos de descentralización se dio en coincidencia con la recuperación y afianzamiento de la democracia. También se deben considerar las características particulares de cada proceso para evaluar sus resultados en materia de cohesión social y la modalidad adoptada en cada territorio para resolver los dilemas de la descentralización. Asimismo, pueden implicar diferentes impactos sobre la sostenibilidad fiscal. La búsqueda de la cohesión social en relación con la descentralización implica la preocupación por la inclusión y la pertenencia de todos los territorios a un proyecto o situación común. En países con territorios que presenten importantes desigualdades en materia de capacidades de distinto tipo, la cohesión remite necesariamente a una rejerarquización del papel de los gobiernos centrales con el objetivo de compensar diferencias y articular políticas sectoriales que, si bien puedan tener un diferente grado de descentralización, tengan un eje en común. Entonces, la forma en que se decide la organización de los servicios públicos descentralizados y sus impactos sobre la cohesión social y el resultado fiscal se ubica en una zona difusa y compleja, que no depende de la propia decisión de descentralizar sino de una multiplicidad de circunstancias y decisiones entre las que ocupan un lugar central aquellas definiciones vinculadas con políticas sectoriales y territoriales. Los países presentan un grado muy variable de avance en los procesos. Ello obedece a una multiplicidad de factores que incluyen los institucionales propiamente dichos, las diversas motivaciones de los procesos de descentralización en general y las particulares condiciones vinculadas con las políticas sectoriales descentralizadas El debate sobre la descentralización ha puesto el acento sobre el papel de los gobiernos subnacionales. No obstante, una vez que se vuelve la mirada sobre la sostenibilidad fiscal y las políticas sectoriales en proceso de descentralización debe concluirse que se requiere un trabajo importante en la redefinición del papel de los gobiernos centrales en países descentralizados. Parece ser que allí se encuentra el espacio ideal de discusión de los impactos combinados sobre la cohesión social y sostenibilidad fiscal. Los balances entre diferentes objetivos y la resolución de los variados dilemas planteados están en proceso de resolución de diferente manera en cada caso. El presente documento ofrece numerosos ejemplos que marcan la diversidad. Parece importante concluir con la necesidad de estudiar y resaltar aquellas prácticas o aspectos de las políticas y sus esquemas financieros que ayudan a mejorar la calidad de los procesos de descentralización y la necesidad de cuidar la sostenibilidad fiscal. No obstante no se cree que existan o puedan existir casos completos exitosos a ser tomados como modelos.