Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las políticas de regularización en América Latina

La regularización ha sido objeto de múltiples programas desde hace varias décadas, pero aún son escasas las evaluaciones sobre los mismos. Si bien algunos de los países de la región implementaban programas de regularización desde hace décadas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II); llevada a cabo en Estambul en 1996, donde se definió la Seguridad de la Tenencia como una de las dos políticas básicas a desarrollar a nivel mundial, ha tenido gran repercusión en los distintos países y se han comenzado programas de regularización, muchos de ellos con financiamiento internacional. Este trabajo aborda desde una perspectiva crítica el tema de la "regularización" de la ciudad informal, que aparece hoy como un asunto importante y prioritario en el ámbito del desarrollo urbano. Explora el grado en que esta regularización efectivamente ha beneficiado a la población objeto de estos programas, la cobertura alcanzada y las modalidades que han probado ser más exitosas para mejorar las condiciones en que habitan los hogares más pobres. También pretende, en la medida de lo posible, plantear los resultados "no esperados" de la misma, produciendo efectos negativos actuales o potenciales sobre la población urbana más pobre, y cuales serían los sectores de la sociedad que obtendrían, también, beneficios "no esperados" —por lo menos de manera no explícita. Muchas de estas cuestiones únicamente podrán ser esbozadas, dado que sería necesario realizar una investigación sistemática sobre los distintos tipos de programas y alcances que han tenido los mismos, en distintos países y ciudades de la región, para poder llegar a conclusiones más comparables y por lo tanto, arribar a recomendaciones aplicables a las distintas realidades de los países y ciudades/áreas metropolitanas latino y centroamericanas. Los programas de regularización han surgido a partir de la existencia de la irregularidad/ilegalidad/informalidad en las formas de ocupación del suelo y de construcción del hábitat urbano; es una forma de su reconocimiento, de registrar que grandes porciones de la ciudad existen y se rigen por sus propias reglas, que son distintas de aquellas de la formalidad. Resulta difícil precisar el concepto de informalidad, ya que se trata de una categoría residual, que se define por lo que no es. Ello explica los numerosos problemas prácticos que se encuentran en los procesos de formalización. Si bien podemos entender a lo informal como lo espontáneo, que surge no estando en los planes por una necesidad vital de sectores de la sociedad que necesitan un lugar donde asentarse, ello no significa que se está frente a acciones abiertamente enfrentadas al sistema socioeconómico vigente. Lo informal, definido como lo no integrado al sistema que se considera convencional, en muchos casos no cuestionan abiertamente a la formalidad y se conecta claramente con ella de muy diversas formas (Riofrío, 2001);. Es frecuente que sea el sistema formal el que produce la informalidad. Si se es informal respecto de un sistema que es el establecido, la acción de formalización, entonces,está concebida como el reconocimiento de lo existente y la propuesta de hacerlo viable dentro de las reglas convencionales de la llamada formalidad, de manera similar a lo postulado en los años sesenta sobre la necesidad de integrar a los marginales al sistema moderno como estrategia de desarrollo de los países latinoamericanos. Por lo tanto en necesario conocer esa informalidad para poder hacerla formal/legal/regular. En los programas ejecutados hace décadas, los resultados de estudios y evaluaciones revelaron que la regularización de la propiedad del suelo era un proceso costoso y engorroso y que obstaculizaba los logros de los proyectos. No se consiguió recuperar los costos en la forma proyectada por los organismos de financiamiento, lo cual afectó negativamente su potencial para ser replicados y sostenidos en el tiempo, así como los impactos de los proyectos de lotes y servicios, por ejemplo, sobre la reforma institucional y política de los países fueron mínimos o inexistentes. Durante la década de 1990, así como la descentralización y privatización emergieron como nuevos paradigmas de desarrollo, se hizo evidente la importancia fundamental de los gobiernos municipales en la gestión y orientación de los procesos de desarrollo urbano. Por otro lado, el aumento de la pobreza y por lo tanto de la informalidad urbana y la imposibilidad —desde las políticas del Estado— de brindar soluciones a la misma, como se especulaba hace décadas, a partir de la construcción de unidades de viviendas para cubrir las necesidades del creciente déficit, definió la necesidad de encarar el problema de la ciudad ilegal a partir de su legalización, de su "regularización". Surgieron nuevas generaciones de proyectos de mejoramiento urbano ambiental de la ciudad así como nuevos programas de legalización. Existen una serie de supuestos explícitos o implícitos en los diferentes programas de regularización, por otro parte, muy diferentes entre ellos. Algunos de ellos se enmarcan en las políticas de los organismos internacionales, en especial el Banco Interamericano de Desarrollo-BID y el Banco de Reconstrucción y Fomento-BIRF (The World Bank); y, en los últimos años, han estado influenciados muy especialmente por abordajes que definen que la propiedad significa para la población una posibilidad de acceso al crédito al mismo tiempo que coloca en el mercado una cantidad de capital que antes permanecía inactivo (Hernando De Soto, 2003);. ¿Sirven estos programas para combatir o aliviar la pobreza, como plantean los organismos internacionales? ¿Son sólo paliativos, en algunos casos, muy parciales? ¿Lo son sólo para una parte de la población que vive en la pobreza e incluso en la indigencia? El interrogante que nos hacemos y sobre el cual intentaremos enfatizar el análisis es si estos programas de regularización han servido, de alguna manera, a superar, aunque sea parcialmente, la pobreza, o por lo menos los efectos más negativos de ella que se expresan, a nivel urbano, en la inseguridad por la ocupación o la compra de un terreno de manera ilegal, en áreas, muchas veces de graves problemas urbano ambientales. El documento se organiza en cuatro capítulos. El primero trata sobre la informalidad urbana; el siguiente describe los principales programas implementados en los países de la región, y el tercero incluye una evaluación de los mismos. El cuarto capítulo presenta recomendaciones en dos áreas. Por una parte, se sugieren ajustes para la formulación y puesta en marcha de los programas, para lograr un mejor desempeño en función de los objetivos de elevar las condiciones de vida de la población más pobre de las ciudades; por otra parte, se incluyen recomendaciones en cuanto a las necesidades de investigación que surgen en el tema de este documento.