Pobreza en América Latina: nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano

Resumen Este trabajo presenta un diagnóstico de la cuantía y características del problema de la pobreza urbana en América Latina, como también algunas consecuencias de política social para los programas del sector asentamiento humano. El documento está compuesto de cuatro secciones y las conclusiones. El primer capítulo describe la trayectoria reciente de la pobreza urbana en América Latina y su perfil actual. Conforme a los estudios de CEPAL (1999), a 1997, la pobreza urbana compromete a mas de 125 millones de personas y a 35 de cada 100 hogares, existiendo estrechas asociaciones de dicha condición con el empleo precario y el déficit de capital educativo, incluidos importantes cruces con inequidades de género. Respecto al perfil de la pobreza, aunque todavía existen países que reportan grados de elevados de carencias materiales y hacinamiento en sus ciudades, la pobreza urbana aparece hoy expresada a través de bajos ingresos laborales, mientras que las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) domiciliarias han declinado de manera importante. La aparente reducción de complejidad de la pobreza que ello sugiere, no considera la persistencia, sino agravamiento, de mecanismos de exclusión urbana que afectan a los pobres, como son sus desventajas de acceso a los equipamientos y servicios de consumo colectivo de la ciudad (posible de identificar como la nueva forma predominante de NBI, propia de un continente altamente urbanizado). El segundo capítulo realiza algunas especificaciones territoriales del problema de la pobreza urbana según dos grandes bloques: áreas metropolitanas y ciudades secundarias. En todos los países con información disponible, el denominado 'resto urbano' reporta mayor prevalencia de la pobreza, agregándose que los procesos de reducción de dicho índice que se manifestaron durante los años noventa, fueron más rápidos en las grandes urbes. Por esta situación, la sobre representación de la pobreza urbana en las ciudades secundarias aumentó en la mayoría de los países. La pobreza de estas localidades muestra mayor complejidad como consecuencia que la incidencia de las NBI e informalidad del empleo es mayor en los centros no-metropolitanos, obligando, por la naturaleza de sus determinantes, a tender puentes entre los problemas de pobreza con los de desigualdad territorial. En el caso de las grandes urbes se localizan cantidades importantes de la pobreza total que existe en la región, y su reducción parece, más recientemente, haberse ralentizado conforme se alcanzan umbrales propios de pobreza no-coyuntural. Al respecto, se destacaron tres procesos que complejizan la posición de los pobres en los grandes centros urbanos: la segregación resultante del funcionamiento del mercado de suelo urbano, la desigualdad de acceso a la infraestructura y equipamiento urbano (activos físicos públicos de la ciudad) y la debilidad de los municipios para efectos de integrar a los sectores de menores recursos a la ciudad.La tercera sección destaca tres conceptos emergentes que significan aportes a una comprensión más amplia del contexto de la pobreza urbana a fines de siglo: en primer lugar, el enfoque de la exclusión social (que pone el foco en los factores que explican la baja capacidad de integración de los sistemas económico-sociales); en segundo lugar, el enfoque de la vulnerabilidad (que pone el acento en los recursos y activos de distinto orden que disponen los pobres y su importancia para explicar dinámicas tanto de deterioro del bienestar, estrategias de enfrentamiento, y casos de movilidad social); y finalmente, el concepto de seguridad humana, que tiende puentes con un problema mayor de América Latina, como es el incremento de los hechos delictivos y percepción de inseguridad en contextos de elevada urbanización, fragmentación social y pérdida del espacio público. Entrando al plano de las necesidades de renovación de los esquemas de políticas de enfrentamiento de la pobreza urbana, se plantea la existencia de cuatro desafíos centrales: a) el diseño de Programas y proyectos en línea con un marco conceptual integrador de la pobreza y la ciudad; b) el desarrollo de programas con impacto sobre la capacidad de generación de ingresos y empleos del pobre, c) la coordinación intersectorial y focalización territorial y d) el reforzamiento del rol del municipio en la superación de la pobreza. En línea con dichos conceptos, el cuarto capítulo realiza una revisión de la experiencia reciente de la región con tres programas o líneas de intervención (vivienda, mejoramiento de barrios pobres y los fondos sociales). Los tres programas mencionados constituyen intervenciones que cubren parte importante de las distintas demandas y expresiones del problema de la pobreza (alojamiento, barrio e infraestructura), mostrando ya sea potencialidades o experiencias concretas de aplicación de esquemas de intervención multiobjetivo donde se abordan las NBI domiciliarias, se aplican programas que aspiran a modificar la insuficiencia crónica de ingresos de los hogares pobres y se realizan inversiones tendientes a favorecer su integración urbana.