Desarrollo industrial y política macroeconómica de los dragones asiáticos: 1950-2010

Este documento fue elaborado en el marco del Convenio de cooperación técnica firmado entre el BancoCentral de la República Argentina y la CEPAL.El rápido crecimiento de los "dragones" asiáticos en la segunda mitad del siglo XX y sus respectivos procesos de industrialización fueron objeto de una intensa reflexión analítica e histórica, que produjo una vasta literatura acerca del papel y las características de sus políticas industriales. Sin embargo, los estudios en relación a las políticas macroeconómicas que acompañaron estos procesos de desarrollo, son mucho menos abundantes. El presente trabajo aspira a subsanar esta insuficiencia, aunque sea parcialmente, analizando las políticas macroeconómicas aplicadas en la República de Corea y la provincia china de Taiwán, las dos experiencias más exitosas de industrialización de Asia oriental. El objetivo es identificar los distintos canales a través de los cuales no sólo las políticas de industrialización, sino también las políticas macroeconómicas, permitieron sostener un alto ritmo de crecimiento económico por un periodo de tiempo tan prolongado.Uno de los pocos estudios que abordó esta temática, el conocido informe del Banco Mundial de 1993 (The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy), planteaba que el éxito económico de estos países se debía al mantenimiento de un tipo de cambio competitivo y a la aplicación de un conjunto de políticas macroeconómicas de corte ortodoxo. Según esta publicación, la aceptación de los principios de libre mercado resultó decisiva, al preservar las relaciones económicas fundamentales sin interponerse de manera distorsiva en el proceso de asignación de recursos (getting the basics right). El referido estudio no ofreció una adecuada validación empírica de sus tesis más importantes ni suficientes detalles en torno a las experiencias particulares. Sin embargo, ante la ausencia de trabajos alternativos que incluyeran un análisis específico de este aspecto de las políticas públicas en la región, tendió a difundirse la creencia —consustancial con el ideario asociado al Consenso de Washington en la misma época— según la cual las políticas macroeconómicas ortodoxas constituyen una condición necesaria para el desarrollo industrial. El estudio detallado de las trayectorias de las variables macroeconómicas indica, por el contrario, que el conjunto de políticas macroeconómicas aplicado en la República de Corea y la provincia china de Taiwán se apartó significativamente de este precepto. Más allá de sus múltiples diferencias, tanto en la República de Corea como en la provincia china de Taiwán el financiamiento del sector público a través de préstamos del Banco Central constituyó una política común entre 1960 y 1990. En la República de Corea, la política monetaria aseguró una corriente continua de crédito a bajo costo tanto a las industrias prioritarias como al Gobierno, y el Banco de Corea fue un activo comprador de deuda pública en los mercados primarios. El grado de coordinación entre el Banco Central de Taiwán y el Poder Ejecutivo fue también elevado, aunque en este caso fueron las empresas de capital público las que recibieron en mayor medida el apoyo financiero de la autoridad monetaria.El intervencionismo oficial en la esfera financiera también se manifestó a través del direccionamiento del crédito bancario hacia sectores prioritarios. Estos incentivos, junto con las políticas de protección comercial y las exenciones impositivas a las empresas ubicadas en dichos sectores, se pusieron en práctica con un alto grado de selectividad y condicionalidad a los objetivos de productividad sectoriales definidos por la autoridad pública. En ambos países el aumento sostenido de la tasa de inversión, indisociable de su política monetaria y financiera, pone en tela de juicio la visión convencional que sugiere que la "represión financiera" trae aparejada una asignación de recursos ineficiente que desalienta el ahorro y, con ello, el proceso de inversión. La política económica contribuyó a dar coherencia a la dinámica conjunta de precios, salarios y tipo de cambio, que resultó favorable a la inversión productiva y el desarrollo exportador. En el caso de la República de Corea, la persistencia de la inflación, con un promedio cercano al 15% anual entre 1950 y 1990 y superior al promedio de la tasa de depreciación cambiaria, no erosionó decisivamente la competitividad de su industria ni constituyó un impedimento para el éxito de la estrategia exportadora. En el caso de la provincia china de Taiwán, cuya moneda tendió a apreciarse en términos nominales a partir de 1972, tampoco se deterioró la competitividad externa ni se vio frustrada la dinámica exportadora.En este marco, distintas políticas hicieron sustentable al sector externo en general, y a las estrategias exportadoras, en particular. El recurso a los controles de capital, cuanto menos hasta la liberalización financiera de los años noventa —que no estuvo exenta de complicaciones—, protegió a la República de Corea y la provincia china de Taiwán contra al riesgo de enfrentar fases de apreciación del tipo de cambio real inducidas por entradas de capital especulativo, tal como sucedió en las experiencias traumáticas de las economías del Cono Sur en la segunda mitad de los años setenta. La capacidad de influir mediante la política económica sobre los precios relativos de los bienes transables también fue decisiva. En este sentido, el aumento significativo de la productividad en las industrias de exportación, indisociable de la política industrial y tecnológica, evitó que se suscitaran conflictos entre la suba de los salarios reales y la competitividad externa de estas economías. Las intervenciones en el mercado de bienes constituyeron otro recurso relevante. En los años 1975 y 1980, en el marco de una fuerte presión inflacionaria internacional, la República de Corea limitó el aumento de precios de los alimentos en el mercado interno otorgando subsidios a los productores y recurriendo a los stocks previamente acumulados mediante el Fondo de Administración de Granos. Tanto en la República de Corea como en la provincia china de Taiwán, la ausencia de poder monopólico en el sector agrícola, asociada a la baja concentración de la propiedad luego de la reforma agraria de la posguerra, contribuyó a la administración de la trayectoria de los precios de los bienes salario. La articulación entre las políticas macroeconómicas e industriales también permite comprender por qué los sectores industriales de la República de Corea y la provincia china de Taiwán no padecieron las políticas de liberalización comercial y financiera de manera tan disruptiva como en América Latina y el Caribe, y se adaptó de manera menos traumática al proceso de globalización. Si bien la República de Corea debió enfrentar en 1997-1998 una crisis de fuerte impacto real ligada a la volatilidad de los flujos de capital especulativos, no tuvo que soportar las pérdidas en el tejido industrial ligadas al disciplinamiento que la competencia internacional ejerce sobre las empresas nacionales de baja productividad cuando se exponen al comercio mundial. Un factor decisivo de esta resistencia, compartida por la provincia china de Taiwán, está relacionado con la secuencia de las reformas de liberalización, que obedecieron más a la propia necesidad de expansión e internacionalización del capital nacional que a la necesidad de someter a los agentes locales (incluido el Gobierno) a la "disciplina" de los mercados.