Evasión y equidad en América Latina

Como se ha señalado en reiteradas ocasiones, los países de América Latina no son los más pobres del mundo, pero presentan la más alta desigualdad de ingresos. Por este motivo, pensar en el diseño de políticas públicas orientadas a mejorar la equidad social es un imperativo intelectual y moral. La definición del papel del Estado y de la política fiscal constituye, desde esta perspectiva, una herramienta fundamental para la construcción de una mayor equidad. Para ello, las autoridades deben usar con eficiencia todas las herramientas de política fiscal disponibles y recurrir tanto al gasto público como a otros instrumentos económicos. Es bien sabido que el Estado puede promover la equidad a través de un gasto social más eficiente, para lo cual es indispensable contar con cierto nivel de carga tributaria. No obstante, para lograr que el gasto tenga los efectos distributivos deseados, es fundamental que la estructura de financiamiento no sea regresiva, es decir, que no recaiga en mayor medida sobre los estratos medios y bajos de la población. Es en este punto donde el diseño y la estructura de los sistemas tributarios merecen especial atención como elementos de resguardo de la equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio. Sin embargo, para que ambos instrumentos sean más efectivos a la hora de mejorar la equidad distributiva, es necesario aumentar los niveles de cumplimiento en el pago de los impuestos, en particular de aquellos que gravan los ingresos de forma progresiva, de modo de poder contar con más recursos para financiar el gasto público social. Desafortunadamente, los países de América Latina tributan poco y mal. Se caracterizan por tener una baja presión tributaria, una estructura sesgada hacia impuestos regresivos y tasas de evasión y elusión fiscal bastante elevadas, lo que restringe la posibilidad de instrumentar políticas fiscales redistributivas y su efectividad. Con el fin de contribuir a una mejor comprensión de los obstáculos que limitan la implementación de sistemas impositivos más equitativos y sostenibles en los países de la región, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con el apoyo del Organismo Alemán de Cooperación Técnica (GTZ), ha llevado a cabo los proyectos Política fiscal y equidad y Análisis de sistemas tributarios. En el marco de las actividades de estos proyectos, se realizaron una serie de seminarios donde se debatió con autoridades y expertos fiscales acerca de los desafíos que enfrentan los países para mejorar la imposición a la renta y al patrimonio, sus efectos sobre la equidad distributiva y las dificultades para evaluar los niveles de evasión en la tributación a la renta. Los estudios se centraron en siete países: Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Perú. En esta publicación, que se ha dividido en dos partes, se compilan estos estudios y se realiza un análisis comparativo. En la primera parte, que comprende los capítulos I y II, se lleva a cabo un análisis regional con el objetivo de obtener una visión global de la problemática de la imposición directa y de la evasión tributaria en los países de la región. El capítulo I se centra en el análisis de tres elementos indispensables para lograr una política tributaria redistributiva: el nivel de recaudación, la composición o estructura tributaria y el grado de cumplimiento en el pago de impuestos. En este capítulo se estudian los principales factores que limitan la recaudación del impuesto a la renta en América Latina, con especial énfasis en la medición del grado de incumplimiento del tributo y en el diseño de mecanismos que permitan reducir la evasión en el pago del impuesto. En el capítulo II se presenta la metodología básica utilizada para el cálculo de la evasión en el impuesto a la renta societaria y personal que fue aplicada al análisis de los países y se detallan las similitudes y diferencias en la aplicación de este enfoque a los siete estudios. En la segunda parte del documento, que abarca desde el capítulo III hasta el capítulo IX, se presenta la experiencia en cuanto a la tributación directa, la evasión en el impuesto a la renta y los principales desafíos en siete países latinoamericanos: dos de Centroamérica (El Salvador y Guatemala), dos de la región andina (el Ecuador y el Perú), dos del Cono Sur (la Argentina y Chile) y México. Como se muestra en estos capítulos, la experiencia regional es muy variada e impone importantes retos en cuanto al mejoramiento de la imposición a la renta y al patrimonio, sobre todo en lo que respecta a las elevadas tasas de evasión del primer tributo, que se sitúan entre el 40% y el 65%. En definitiva, esta publicación contribuye al estudio de un tema poco analizado en la región, pero muy relevante tanto desde el punto de vista de las políticas sociales como de las políticas fiscales. Por esta razón, se espera que los estudios realizados sirvan de apoyo a las autoridades regionales en el diseño de reformas orientadas a un sistema tributario que, además de ser sostenible, resguarde la equidad distributiva, para así forjar un futuro más equitativo para los países de nuestra región. Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)