Lier les programmes d’aide gouvernementale au transport en commun à la performance des réseaux - Quel modèle pour le Québec ?

The Government of Quebec transfers nearly $ 1 billion annually in grants to transport authorities and municipalities for the development of public transit networks. These grants are allocated through multiple programs dedicated to both capital investments and operations. This report analyzes the criteria used to allocate subsidies and explores the potential funding arrangements that could link government grants to features of transit network that influence their performance. The report begins with the presentation of a theoretical framework that describes the rationale for public transit funding from a public finance point of view. It then seeks to identify performance criteria for transit networks from a sustainable development perspective. A comparative analysis of eight territories is conducted to understand the relationship between network performance and funding. Three different types of jurisdictions are used: 1) Canadian provinces: Quebec, Ontario and British Columbia; 2) American states: Minnesota, Florida and California and 3) European countries: France, Germany and Switzerland. One of the main findings of this analysis is that grant allocations based on transit network performance are rare in practice, at least for the eight studied cases. Although many indicators are used by transport authorities to measure the performance, efficiency and sustainable mobility effects of their transit systems, very few are formally tied to funding. Among the cases explored, Minnesota’s experience seems to be the most interesting to consider in the reassessment of Quebec’s funding programs. In this state, public transport authorities are divided into three categories (relative to their size and the density of the area they serve), and subsidies are distributed within categories according to their performance, as measured using four indicators that are easy to understand and produce: the average cost per rider, the average cost per hour of service, the number of rider per hour of service and the ratio of fare box revenues to operating costs. In Quebec, the supply of public transit subsidies currently suffers from an overly complex system of programs. Multiple programs exist, are financed by a variety of funds and pursue their own specific objectives. Transport authorities have to justify their needs according to the goals of these programs, but the evaluation process, the selection criteria and granting justifications for these subsidies are not necessarily specified in public documents. To our knowledge, there is no official reporting on the impact of governmental grants or any long-term evaluation of these programs. In order to link the financing of public transit systems to their performance, Quebec’s government must first set objectives, unbiased, quantified, and easy to produce indicators on a recurring basis. These indicators should be aligned on programs’ objectives as well as on agencies’ plans and other mobility plans. They must also take into account territorial contexts and local particularities. These indicators would reduce the complexity of actual programs, make the allocation process more transparent, and clarify the requirements and expectations for proposing transport authorities. Le gouvernement du Québec transfère annuellement près de 1 milliard de dollars en subventions aux autorités organisatrices de transport et aux municipalités pour le développement des réseaux de transport en commun. Ces subventions sont distribuées à travers une série de programmes visant les immobilisations et l’exploitation. Le présent rapport analyse les critères de répartition de ces enveloppes et explore des modalités potentielles qui permettraient de lier les aides gouvernementales à des facteurs qui stimulent la performance des réseaux. Il présente dans un premier temps un cadre théorique qui permet d’établir les enjeux de financement des réseaux d’un point de vue de finances publiques. Il cherche ensuite à identifier des critères de performance de ces réseaux dans une perspective de développement durable. Une étude comparative de huit territoires est effectuée pour comprendre comment s’articulent la performance des réseaux et leur financement. Trois types de comparateurs sont utilisés : 1) les provinces canadiennes : Québec, Ontario et Colombie-Britannique; 2) les États américains : Minnesota, Floride et Californie et 3) les pays européens : France, Allemagne et Suisse. Les territoires ont été choisis selon des critères relatifs à la comparabilité au niveau canadien, la qualité des résultats observés de leurs réseaux de transport en commun et l’utilisation de normes de performance dans le financement. L’un des principaux constats qui ressort de l’analyse est que l’octroi des subventions basé sur la performance des réseaux est très limité en pratique, à tout le moins pour les cas étudiés. Cela est le cas même si nous avons recensé de très nombreux indicateurs permettant de mesurer la performance des réseaux de transport en commun, notamment en termes d’efficience du réseau ou de ses composantes et de mobilité durable. Parmi les cas explorés, le Minnesota semble être le plus intéressant pour inspirer les programmes de subvention du gouvernement du Québec. Dans cet État, suite au regroupement des autorités en trois catégories (selon leur taille et la densité des territoires desservis), les subventions au transport en commun y sont distribuées selon la performance des réseaux suivant quatre indicateurs faciles à comprendre et à mesurer : le coût moyen par passager, le coût moyen par heure de service, le nombre de passagers par heure de service et le ratio des revenus tarifaires sur les coûts d’opération. Au Québec, l’offre de subventions pour le transport en commun souffre actuellement d’une certaine complexité reflétée par une multiplicité de programmes financés par une variété de fonds et qui poursuivent chacun leurs propres objectifs. Les autorités de transport doivent justifier leurs besoins en fonction des objectifs des programmes, mais les mécanismes d’évaluation, les critères de sélection et les mesures requises pour justifier l’octroi des subventions ne sont pas précisés dans les documents publics. On ne recense aucun système de reddition de compte sur les retombées des subventions ou de programme d’évaluation à long terme. S’il souhaite attacher le financement des réseaux de transport en commun à leur performance, le gouvernement du Québec doit d’abord établir des indicateurs objectifs, quantifiables, et faciles à produire de façon récurrente. Ces indicateurs doivent s’aligner aux objectifs des programmes ainsi qu’à ceux des agences et des plans globaux de transport et de mobilité. Ils doivent également tenir compte des contextes et particularités territoriales. Ces indicateurs diminueraient la complexité de gestion des programmes, rendraient le processus d’octroi plus transparent et clarifieraient les exigences et attentes pour les agences déposant les demandes.