Umsetzungsprobleme in der deutschen Klimapolitik: Eine empirische Uberprufung polit-okonomischer Erklarungsansatze

Deutschland ist weltweit einer der größten Emittenten von Kohlendioxid und für einen beträchtlichen Teil des CO2-Ausstoßes der EU verantwortlich. Aus diesem Grund hat sich die Bundesregierung schon Mitte der achtziger Jahre mit dem Problem des Klimawandels befaßt und sich bereits 1990 zu einem CO2-Reduktionsziel verpflichtet. Darüber hinaus wurde ein umfangreiches Maßnahmenprogramm zur Umsetzung der Reduktionsverpflichtungen entworfen. Obwohl die Emissionsentwicklung seit 1990 rückläufig ist, besteht weiterhin ein großer Handlungsbedarf in der Klimapolitik. Die Erreichung des 25 %-igen Reduktionsziels bis zum Jahr 2005 (Basis 1990) erscheint zum gegenwärtigen Zeitpunkt unwahrscheinlich. Ursache hierfür ist die mangelnde Umsetzung von ökologisch wirksamen Maßnahmen mit hohen CO2 Reduktionspotentialen. Auch die unzureichende Integration von Fragen des Klimaschutzes in andere Politikfelder wie beispielsweise die Verkehrspolitik steht einem effektiven Klimaschutz entgegen. Ebenfalls zu bemängeln ist die Dominanz ökonomisch ineffizienter Maßnahmen im CO2-Minderungsprogramm der Bundesregierung. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die in der polit-ökonomischen Theorie für diese Defizite angebotenen Erklärungsansätze empirisch zu überprüfen. Dies geschieht anhand einer Analyse der klimapolitischen Positionen aller am politischen Entscheidungsprozeß beteiligten Akteure. Der Anfang der neunziger Jahre eingesetzte wirtschaftliche Abschwung hat zu einem Prioritätenwechsel bei der deutschen Bevölkerung geführt, der mit einem abnehmenden Umweltbewußtsein einher geht. Weder die Wähler noch die emissionsintensiven Industrien sind bereit, klimapolitische Maßnahmen zu akzeptieren, die mit sofortigen zusätzlichen Kosten verbunden sind. Aufgrund ihres stärkeren politischen Einflusses können die Gegner des Klimaschutz ihre Interessen besser artikulieren als die Befürworter, was zu einer verzögerten Umsetzung ökologisch wirksamer, aber umstrittener Maßnahmen führt. Hinzu kommt, daß es sich bei der Klimapolitik um eine klassische Querschnittsaufgabe der Verwaltung handelt, was die Integration von Klimaschutzinteressen in andere Politikbereiche erschwert. Die Auswertung der instrumentellen Präferenzen ergibt bei allen relevanten Akteuren eine Bevorzugung von Subventionen und ordnungsrechtlichen Maßnahmen gegenüber fiskalischen Instrumenten. Freiwillige Maßnahmen wie z.B. Selbstverpflichtungen weisen ebenfalls ein großes Maß an gesellschaftlicher Akzeptanz auf. Germany is one of the largest emitter of greenhouse gases worldwide. It accounts for a large part of CO2 emissions in the EU. For that reason, the federal government began to face the problem of climate change already in the eighties. In 1990, Germany committed itself to meeting a CO2 reduction target. Furthermore, an extensive climate change programme was elaborated in order to comply with the reduction commitments. Although emissions show a downward tendency since 1990, there is still a need of action. At the moment, it appears unlikely that the reduction target of 25 % by the year 2005 (based on 1990 levels) will be reached. One reason for that is the inadequate implemention of ecologically effective measures that have high CO2 reduction potentials. An analysis of the German climate policy shows that climate change issues are hardly integrated into other policy fields, such as transport policy. This leads to divergent policy goals which makes climate protection even more difficult. In addition, the climate protection programme of the federal government is dominated by inefficient policy instruments, as for instance subsidies and comand-and-control regulations. The goal of this paper is to examine public choice explanations for the shortcomings in German climate policy. Therefore, the positions of all relevant actors on climate change are analyzed and their influence on policy outcomes is assessed. In the 1990s, the economic decline in Germany has led to a change of priorities going along with a decreasing environmental consciousness. Neither the German voters nor the emission-intensive industries are willing to accept climate policy measures that bring about additional expenses. The greater political influence of climate protection opponents has favored their position in the political decision-making process. As a result, the implementation of measures that are ecologically effective but politically controversial is delayed. Moreover, many important policy sectors with regard to climate change fall under the power of ministries others than the Federal Ministry for the Environment. That is a reason why integration of climate protection concerns into other policy fields is difficult. An analysis of the instrumental preferences reveals that all relevant climate policy actors favor subsidies and comand-and-control regulations to fiscal instruments. Furthermore, there is great support of voluntary measures such as voluntary agreements of industry.