Wie wirkungsvoll sind Sanktionen? Das Beispiel Sudafrika

Seit den siebziger Jahren werden Sanktionen von Nichtregierungsorganisationen und kirchlichen Gruppen gefordert, um Menschenrechte und Demokratie in einzelnen Staaten durchzusetzen. Es wird erwartet, dass Sanktionen - je nach Sachstand in dem betroffenen Land - Regierungen, politische Parteien, Unternehmen und nicht-staatliche Organisationen veranlassen können, die bisher verfolgte Politik zu ändern. Dies wird deutlich am Beispiel Südafrika. Die Politik gegen Südafrika muss dabei jedoch vor dem Hintergrund äußerst widersprüchlicher Ziele in den sanktionierenden Ländern gesehen werden. Die Politik stand unter starkem Druck jener Kreise, die Sanktionen als eine Möglichkeit ansahen, die eigenen Märkte gegen südafrikanische Konkurrenz abzuschotten. Investoren und Unternehmen, die am Handel mit Südafrika Interessen hatten, konnten sich dem vielfach nicht widersetzen. Die Befürworter von Sanktionen wurden unterstützt durch eine breite Welle politischen Widerstands gegen die Apartheid. Die Sanktionen gegen Südafrika waren in erkennbarem Maße von den unterschiedlichen Eigeninteressen der sanktionierenden Länder bestimmt. Die Maßnahmen hatten zum Teil empfehlenden Charakter und waren leicht zu umgehen. Als besonders wichtig wurden die Finanzsanktionen angesehen vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die Regierung Südafrikas und Unternehmen in vergleichsweise großem Umfang Finanzkredite aufgenommen hatten. Die wirtschaftlichen Wirkungen der Sanktionen gegen Südafrika waren weitaus geringer als ihre Befürworter annahmen. Die Nachteile blieben aber auch hinter den Befürchtungen der Gegner der Sanktionen zurück. Zudem hatten private Entscheidungen bedeutsamere Auswirkungen als die offizielle Politik. Insgesamt haben die Sanktionen eine in Südafrika weit verbreitete wirtschaftspolitische Tradition verfestigt, sich selektiv in die Weltwirtschaft zu integrieren. Ihre sozialen Folgen sind nicht von den Verteilungswirkungen zu trennen, die mit der Apartheid bewusst angestrebt worden waren. Grundsätzlich beeinträchtigen Sanktionen den Wohlstand und verschärfen Verteilungskonflikte, in denen soziale Spannungen besonders deutlich hervortreten und die Gesellschaft spalten. Sanktionen stehen dem Freihandel im Wege. Sie treffen wirtschaftlich wenig fortgeschrittene Länder mit geringem Diversifikationsgrad und mit geringen Devisenvorräten besonders hart. Zudem lösen sie hohe wirtschaftliche Anpassungskosten in Staaten aus, die durch eine geringe Flexibilität der Unternehmen und durch eine Wirtschaftspolitik geprägt sind, und in denen Eingriffe in den Marktmechanismus üblich sind. Regierungen in den betroffenen Staaten schränken dann häufig die Ausgaben für das Gesundheits- und Bildungswesen ein und vermindern damit die Qualität und den Umfang der in diesem Bereich erbrachten Leistungen. Soziale Konflikte werden dadurch verschärft, dass die rechtmäßig oder illegal erfolgten Einfuhren häufig bevorzugt den Parteigängern der Regierung zugeteilt werden, während oppositionelle Gruppen und Personen mit geringer Teilhabe an politischen und wirtschaftlichen Entscheidungen nicht versorgt werden. Sanktionen gegen in die Weltwirtschaft integrierte Länder schaden nicht nur diesen. Dritte Staaten können Opfer, Beteiligte und Gewinner sein. Sie zerstören Ansätze zu einer regionalen Kooperation zwischen Volkswirtschaften, aber sie haben auch Gewinner. Dies sind die Staaten, die sich an den Sanktionen nicht beteiligen und die sich als alternative Märkte für die von den Sanktionen betroffenen Güter und Länder qualifizieren. Es ist unzutreffend, an Stelle der Handelssanktionen Finanzsanktionen als sozial verträglich herauszustellen. Ebenso wie herkömmliche Sanktionen auf Güterströme können sie umgangen werden, und eine höhere Zielgenauigkeit als bei anderen Sanktionen ist auch nicht gewährleistet. Vielmehr besteht die Gefahr, dass durch die besondere Rolle von Geld- und Finanzmärkten Sanktionen in diesem Bereich vielfältige und nicht übersehbare Folgen für das gesamte Wirtschaftsgeschehen haben. Finanzsanktionen können demnach nur Sinn machen, wenn man eine Totalblockade des sanktionierten Landes erreichen will. Wenn Übereinstimmung besteht, dass Sanktionen nicht besonders erfolgreich sind, ist es zwingend, über alternative Methoden nachzudenken. Wirtschaftspolitische Maßnahmen können Voraussetzungen dafür schaffen, dass Ziele wie Menschenrechte und Demokratie, Wohlstand und Wachstum erreicht werden. Die Vorteile dieser Instrumente können beträchtlich sein. Anstelle von Eingriffen in den freien Handel, die keinesfalls in jedem Fall die erhofften Wirkungen erzielen, können diese wahrscheinlich eher durch eine explizit konditionelle Zusammenarbeit verwirklicht werden.