Techniques of Fiscal Analysis in the Netherlands (Techniques d'analyse budgétaire aux Pays-Bas) (Técnicas de análisis fiscal en los Países Bajos)

Le présent document étudie les implications en matière de politique budgétaire de deux techniques d'analyse financière utilisées aux Pays-Bas à des fins totalement différentes: l'analyse dite de "la marge budgétaire" qui sert à diriger la croissance à long terme des dépenses publiques, et l'analyse dite de "l'impulsion budgétaire" qui joue le rôle d'un indicateur de conjoncture pour la politique budgétaire. Contrairement à la plupart des autres pays, les Pays-Bas se fondent pour planifier les dépenses sur un accroissement théorique des recettes en partant des tendances de la production et non pas de la croissance projetée des recettes elles-mêmes. La "marge budgétaire" correspond à cette augmentation théorique des recettes et peut, en principe, être utilisée soit pour financer des dépenses publiques supplémentaires, soit pour permettre un allégement discrétionnaire de la fiscalité pendant la période envisagée. Les dépenses ne peuvent dépasser cette marge que si elles sont accompagnées de mesures fiscales discrétionnaires d'un montant de recettes équivalent. Cependant, les dépenses ne sont pas toutes rapportées à la marge budgétaire. Deux exceptions notoires sont les hausses de traitements et salaires dans la fonction publique résultant de l'inflation et les dépenses ou les mesures fiscales discrétionnaires utilisées spécifiquement pour des motifs de politique budgétaire. Les hausses de traitements et salaires de la fonction publique sont examinées à part dans le cadre des problèmes que l'inflation pose à l'analyse de la marge budgétaire, tandis que l'exclusion (depuis 1968) des mesures de politique budgétaire ne laisse qu'une liberté de manoeuvre limitée, dans ce domaine. Les problèmes posés par l'inflation à l'analyse de la marge budgétaire et les conséquences financières d'une croissance soutenue des dépenses publiques indépendamment de la croissance réelle des recettes font l'objet d'une analyse relativement approfondie. La conclusion générale qu'on en tire est que la croissance soutenue des dépenses publiques est à la fois un élément de force qui contribue à éviter le "freinage budgétaire" et un élément de faiblesse en ce sens qu'elle suppose, pour la politique budgétaire des Pays-Bas, une dépendance étroite vis-à -vis de stabilisateurs automatiques. Le pouvoir accordé en 1971 au Ministre des Finances, de majorer ou d'abaisser les cinq principaux impôts dans la limite de 5 pour cent peut, cependant, laisser supposer pour l'avenir une moindre dépendance vis-à -vis de ces stabilisateurs automatiques. L'analyse de l'impulsion budgétaire a pour objet de mesurer la portée des mesures fiscales discrétionnaires du Gouvernement pendant une période donnée, mais elle adopte pour ces mesures une définition différente de la définition traditionnelle. Aux Pays-Bas, toute augmentation des recettes fiscales excédant le montant qui proviedrait d'un système fiscal d'élasticité égale à 1, est considérée comme le résultat d'une mesure discrétionnaire destinée à accroître la pression fiscale. Ainsi calculée, l'augmentation discrétionnaire des recettes fiscales et non fiscales est déduite de l'accroissement discrétionnaire des dépenses publiques puis exprimée en pourcentage des dépenses de la période précédente. Cette mesure de l'impulsion discrétionnaire communiquée à l'économie par le budget est comparée à l'accroissement survenu au cours des années antérieures ainsi qu'aux taux réels et projetés de la croissance des revenus et sert de base pour évaluer le rôle de la politique budgétaire. Le document compare l'analyse de l'impulsion budgétaire à celle de l'excédent budgétaire réel comme autre indicateur de ce rôle. /// En este artículo se examinan las consecuencias que tienen en la política fiscal dos técnicas de análisis fiscal utilizadas en los Países Bajos con fines esencialmente distintos: el análisis del margen presupuestario, que indica el crecimiento del gasto público a largo plazo, y el análisis del impulso, utilizado como indicador de la política fiscal en un contexto cíclico. A diferencia de la mayoría de los países, los Países Bajos utilizan el crecimiento hipotético de la renta pública al nivel de tendencia de la producción, en vez del aumento previsto en la renta, para orientar la planificación del gasto. El margen presupuestario es este crecimento hipotético calculado de la renta que, en principio, puede utilizarse para financiar un aumento del gasto público o una reducción discrecional de los impuestos durante el período de planificación. Sólo se permite que el gasto sea mayor que el margen si al propio tiempo se modifica discrecionalmente la tributación de modo que se obtenga un aumento equivalente de la renta. Sin embargo no todos los gastos se comparan con el margen presupuestario. Dos importantes excepciones son los aumentos de sueldos y salarios de los funcionarios públicos debidos a la inflación y los gastos o las medidas tributarias discrecionales determinados expresamente por motivos de política fiscal. Los aumentos de sueldos y salarios de los funcionarios públicos se excluyen como solución de los problemas que plantea la inflación para el análisis del margen presupuestario, mientras que la exclusión (a partir de 1968) de las medidas adoptadas con fines de política fiscal dan cierta flexibilidad a la política fiscal discrecional. Se analizan con algún detalle los problemas que supone la inflación para el análisis del margen presupuestario y las consecuencias fiscales de un crecimiento sostenido del gasto público, independientemente del aumento real de la renta. La conclusión general es que en los Países Bajos el crecimiento sostenido del gasto público es a la vez un importante factor positivo para evitar el efecto de contracción ocasionado por un aumento automático de la renta pública no gastado, y un importante factor negativo que exige el principal recurso a estabilizadores automáticos en la política fiscal. Sin embargo, las facultades otorgadas al Ministro de Hacienda en 1971 para aumentar o reducir hasta un 5 por ciento los cinco principales impuestos significan que en el futuro se recurrirá menos a los estabilizadores automáticos. El análisis del impulso tiene por objeto medir el alcance de las medidas fiscales discrecionales del Gobierno en un período dado, pero se basa en una definición distinta de la tradicional de las medidas tributarias discrecionales. En los Países Bajos, todo aumento de la renta fiscal en exceso del que se obtendría mediante un sistema tributario con elasticidad unitaria se considera resultado de una medida discrecional de política para aumentar la carga fiscal. El aumento discrecional de la renta tributaria y no tributaria así calculado se resta del aumento discrecional en el gasto público, y se expresa en porcentaje del gasto durante el período anterior. Esta medida del impulso discrecional que el presupuesto da a la economía se compara con el aumento registrado en años anteriores y con las tasas observadas y de tendencia del crecimiento del ingreso, a fin de evaluar la situación de la política fiscal. En el artículo se compara el empleo del análisis del impulso con el empleo del superávit real del presupuesto como otro indicador de la situación de la política fiscal.