Einbeziehung des Agrarsektors in die CO2-Bepreisung

In diesem Arbeitspapier untersuchen wir, ob eine Einbeziehung des Agrarsektors in die CO2-Bepreisung möglich und sinnvoll wäre. Die CO2-Bepreisung wird in Europa bereits seit Jahren praktiziert. Im EU-Emissionshandelssystem (ETS) werden Emissionen von ca. 12.000 Großanlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie reguliert, außerdem die Emissionen des innereuropäischen Luftverkehrs. Das ETS umfasst damit fast die Hälfte der Treibhausgasemissionen Europas. Die politisch festgelegten Einsparungsziele werden im ETS-Bereich erreicht (wenngleich unter Mitwirkung verschiedener anderer klimapolitischer Instrumente), während sie im non-ETS-Bereich bisher verfehlt werden. Die deutsche Bundesregierung hat nun im Herbst 2019 ein Klimaschutzgesetz vorgelegt, das ein umfangreiches Maßnahmenbündel vorsieht. Zu den wichtigsten Maßnahmen gehört hierbei die Einbeziehung der fossilen Heiz- und Kraftstoffe in den Emissionshandel. Zwar wird hierfür zunächst nur ein Handelssystem auf nationaler Basis vorgesehen, und in der Startphase sollen die CO2-Preise niedrig gehalten werden. Die langfristige Wirkung dieses Systemwechsels kann jedoch erheblich sein: Demnächst werden ca. 85 Prozent der Treibhausgasemissionen Deutschlands in den Emissionshandel einbezogen sein, so dass hier die Emissionsmengen entlang eines einmal beschlossenen Minderungspfades schrittweise reduziert werden können, ohne dass die Politik hierfür ständig neue Beschlüsse erkämpfen muss. Im Emissionshandel fehlen dann neben bestimmten Emissionen aus Industrieprozessen im Wesentlichen noch die Bereiche Landwirtschaft und Landnutzung. Vor diesem Hintergrund ist es das Ziel des vorliegenden Arbeitsberichts, umfassend zu prüfen, ob nicht auch diese Bereiche einbezogen werden könnten. Zunächst zeigen wir auf Basis ökonomischer Theorie und politischer Erfahrung, worin die Vorteile der CO2-Bepreisung im Vergleich zu anderen klimapolitischen Optionen bestehen: (1) Die Emissionsminderungsziele werden entlang des politisch festgelegten Einsparungspfades erreicht. (2) Alle Unternehmen und alle Verbraucher werden über die Preise mit Knappheitssignalen versorgt, so dass auch alle Menschen ständig am 'Minderungs- und Innovationswettbewerb' teilnehmen. (3) Die Emissionsminderungen finden im Endeffekt dort statt, wo sie die geringsten volkswirtschaftlichen Kosten verursachen. (4) Das System basiert auf marktwirtschaftlichen Prinzipien, ist somit besonders gut anschlussfähig für eine weltweit abgestimmte Klimaschutzpolitik. Aus der theoretischen Diskussion lassen sich aber auch zwei große Herausforderungen ableiten, die eine Einbeziehung von Landwirtschaft und Landnutzung in den Emissionshandel erschweren können: (1) Die landwirtschaftlichen Emissionen stammen aus vielen diffusen Quellen. Daher ist es nicht leicht, Ansatzstellen für klimapolitische Maßnahmen zu finden, die sich rechtssicher und mit vertretbarem Aufwand administrieren lassen. (2) Land- und forstwirtschaftliche Produkte werden in großem Umfang international gehandelt. Daher kann eine CO2-Bepreisung in Europa dazu führen, dass emissionsintensive Produktionszweige in Drittstaaten verlagert werden und dort die Treibhausgasbilanz verschlechtern (Leakage-Effekte). Theoretisch bestünde das beste Politikkonzept darin, die 'einzelbetriebliche Treibhausgasbilanz' jedes einzelnen landwirtschaftlichen Betriebs (d. h. das Aggregat all seiner Emissionen abzüglich der langfristigen Kohlenstoffbindung auf seinen Flächen) als Steuerungsparameter zu verwenden. In der Praxis ist es aber nicht möglich, die hierfür benötigten Zahlen für die vielen Emittenten in der Landwirtschaft justiziabel und mit vertretbarem Aufwand zu ermitteln. Daher untersuchen wir im weiteren Verlauf des Beitrags für die verschiedenen Gruppen von Treibhausgasen (Lachgas, Methan, Kohlendioxid), wie eine Integration in eine CO2-Bepreisung gelingen könnte. [...]