Möjligheter och åtgärder för en bättre fungerande bostadsmarknad

Projektet ”Regionala och sociala fördelningseffekter och utfall på den svenska bostadsmarknaden – Möjliga vägar framåt genom förändringar i skatte- och hyreslagstiftning” består av fyra delprojekt som berör fördelningseffekter och brister på bostadsmarknaden och möjligheter och förslag till att förbättra bostadsmarknadens funktion. Det första delprojektet ägnas åt begreppet bostadsbrist, både i teoretisk och i empirisk mening. Här besvaras fyra delfrågor: vad är bostadsbrist, vad ger det för konsekvenser, hur uppstår det, och hur kan det åtgärdas? Frågorna om bostadsbrist är relevanta för kommuner, dels genom kommunernas bostadsförsörjningsansvar, dels genom kommunernas roll genom planmonopolet, men också eftersom bostadsmarknadens funktion påverkar kommuninvånarnas liv direkt och indirekt. Delrapporten tar avstamp i den allmänna uppfattningen om att det råder bostadsbrist i Sverige. Syftet är att förstå vad bostadsbristen består i, vad den orsakats av och hur den kan lindras. Fokus ligger på frågor som berör kommunernas roll för uppkomst och lindring av problem som bostadsbrist innebär, vilket innebär att kända problem som hyressättning, kreditrestriktioner och riksintressen endast berörs marginellt. Fokus ligger på analys av bristens natur, dess uppkomst och orsak, medan förslag på skarpa åtgärder kräver fördjupad analys varför vi här nöjer oss med att peka ut en färdriktning i vissa nyckelfrågor. En slutsats vi drar är att begreppet bostadsbrist i termer antal bostadsenheter inte är särdeles meningsfullt begrepp att tala om utan att bostadsbrist hellre bör analyseras i termer av hur människors nytta begränsas av brister i bostadsmarknadens funktionssätt. Vi anser också att för att lindra bostadsbristens effekter bör effektiv produktion av byggrätter och hur denna kan komma till stånd sättas i fokus. Dessutom bör frågan om hur politiken kan komplettera marknaden för att åstadkomma en socialt önskvärd boendesituation för alla hushåll diskuteras med avstamp i en realistisk analys av vad vi kan förvänta oss av marknaden och vad som är en lämplig uppdelning mellan marknad och politik, och mellan stat, kommun och individ. Delprojekt två och tre berör mer direkt fördelningseffekter av existerade lagstiftning på bostadsmarknaden, vilka i olika grad har för avsikt att utjämna skillnaden och hjälpa de mindre bemedlade på bostadsmarknaden, men som i praktiken kan få motsatt effekt. I del två studeras fördelningseffekterna av fastighetsskattereformen 2008. Omläggningen av fastighetsskatten till en lokal fastighetsavgift innebar att en tidigare proportionell skatt blev regressiv. Vi visar här vem som gynnades och vem som förlorade på reformen. Genom att analysera individdata kan vi studera dels vem som gynnats mest av reformen när det gäller en lägre löpande fastighetsavgift och dels vem som gynnades av reformens effekter på fastighetsvärden och därmed vinster vid fastighetsförsäljning. Vi finner att individer mer högre inkomst, längre utbildning och boende i storstäder är vinnarna av reformen. Avslutningsvis diskuteras hur en effektiv och fördelningsmässigt mer tilltalade fastighetskatt skulle kunna utformas, exempelvis i kommunal regi. Delprojekt tre studerar hyresmarknaden och hur kösystemet påverkar fördelningen av lägenheter med avseende på hushållens inkomst. I Sverige har de allmännyttiga bostadsbolagen tidigare under lång tid haft en särställning på bostadsmarknaden genom att ta ett samhällsansvar och vara en del i välfärdssamhället. Sedan 2011 ska kommunala fastighetsbolag dock agera affärsmässigt. Detta har försvårat för kommuner att ta ansvar för bostadsförsörjningen eftersom det viktigaste verktyget har minskat i betydelse, ett möjligt verktyg för att bekämpa och mildra segregation har blivit tandlöst. I många fall styrs dock de kommunala fastighetsbolagen fortfarande över hur fördelningen av de tillgängliga bostäderna går till, och kommuner kan välja i vilken utsträckning lägenheterna (inom det kommunala beståndet) ska förmedlas genom kötid eller baserat på andra kriterier. En viktig och övergripande fråga för detta delprojekt är; hur kan kommuner genom en mer riktad bostadsförsörjning ombesörja att hushåll från alla inkomstsegment kan hitta en bostad, och därmed motverka segregation? I projektets sista delrapport görs en juridisk systematisk genomgång av regler som rör kommunernas roll på bostadsmarknaden. I delrapporten söks efter en outnyttjad potential i regelverket eller viktiga verktyg som kommuner kan använda för att bidra till att tillgodose svagare gruppers bostadsbehov. Kommunerna har ett omfattande och mångfacetterat uppdrag, många hänsyn att ta och många behov och önskemål att tillfredsställa. Detta blir särskilt tydligt när man studerar lagstiftning på området och situationen på bostadsmarknaden. Utgångspunkten tas i den lagstiftning som ger ramar och förutsättningar för kommunernas uppgifter och roll som aktör på bostadsmarknaden. Här presenteras regler på olika nivå i lagstiftningen vilka blir aktuella när kommunens roll och den enskildes bostadsbehov diskuteras. Grundlagen reglerar ytterst vilka rättigheter enskilda medborgare har och vad det allmänna ska göra. Rättigheter finns vidare i olika internationella instrument, varav Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska gälla som svensk lag. Vidare finns nationella mål med bostadspolitik och samhällsplanering, för vilka kommunen genom olika lagar, sitt planmonopol och sin roll som ytterst ansvarig för samhällets sociala skyddsnät har en viktig roll i genomförandet. Mer precisa regler för kommunernas verksamhet finns i kommunallagen. Den enskildes rätt till bistånd och kommunernas motsvarande skyldigheter att tillhandahålla sådant finns reglerat i socialtjänstlagen. Särskilda uppgifter för kommunen när det gäller planering för bostäder finns i PBL, socialtjänstlagen och bostadsförsörjningslagen och andra bostadsfrågor regleras i socialtjänstlagen och i lagen med vissa kommunala befogenheter m fl. Sveriges kommuner har således en särskild roll på bostadsmarknaden, genom såväl sitt sociala ansvar för att tillhandahålla ett skydd för kommunmedlemmarna, som genom sitt planmonopol, vilket i princip ger kommunerna möjlighet att sätta ramarna på bostadsmarknaden. Den bostadsmarknad kommunen är mer direkt inblandad i är främst hyresmarknaden, även om de genom planinstrument och lovgivning ger förutsättningar för boende i annan form än hyresrätt. Inom de ramar som ges av lagstiftning kan en mängd olika åtgärder vidtas för att tillgodose kommuninvånarnas generella bostadsbehov liksom särskilt utsatta gruppers mer speciella behov. Rapporten tydliggör vilka rättsliga ramar som finns och vilka skyldigheter som åvilar kommunerna samt belyser konkreta möjligheter och i detta avseende.