El acceso a la financiación de los mercados por parte de la Administración Regional: experiencia internacional y desarrollos recientes

A lo largo de las últimas décadas, la deuda de las Administraciones Públicas (AAPP) regionales y locales ha ganado relevancia en los mercados de capitales internacionales. Este desarrollo se ha debido, principalmente, al avance generalizado en los procesos de des centralización presupuestaria en muchas economías —tanto avanzadas como emergentes— durante este período, así como a la mayor demanda inversora de este tipo de deuda [véase Canuto y Liu (2013)]. Las AAPP españolas no han sido ajenas a esta tendencia. En el caso particular de las Comunidades Autónomas (CCAA), estas han accedido regularmente a los mercados financieros, en un proceso paralelo al progreso de la transferencia de competencias en materia presupuestaria que ha tenido lugar desde la Transición. Así, la deuda del conjunto de las CCAA se situó entre 1995 y 2007, en promedio, en el 6% del PIB, correspondiendo en torno a la mitad a valores representativos de deuda, y el resto, a créditos concedidos por entidades tanto residentes como no residentes. A partir de 2007, la crisis económica y financiera produjo un fuerte deterioro de las finanzas públicas, que fue generalizado por países y entre diferentes AAPP. En el caso particular de las CCAA españolas, la deuda más que se dobló entre 2007 y 2011, pasando del 5,7% al 13,6% del PIB. La tensión financiera generada por la crisis de deuda soberana de la zona del euro que se inició en 2010 dificultó de manera especial el acceso de las CCAA a los mercados financieros y, en paralelo, se produjo un retraso significativo en los plazos de pago a sus proveedores. Estas dificultades requirieron la intervención del Estado para aliviar dicha situación mediante la instrumentación de sucesivas medidas extraordinarias y mecanismos adicionales de apoyo a la liquidez de las CCAA a partir de 2012. Estos instrumentos han adoptado la forma de préstamos bilaterales de la Administración Central a las CCAA. De esta manera, en el tercer trimestre de 2015, el 45% de la deuda de las CCAA (que ascendió en dicho trimestre al 23,6% del PIB) estaba materializado en forma de préstamos frente a la Administración Central, desde un nivel nulo antes de 2012, de modo que estos han pasado a ser la principal fuente de cobertura de las necesidades de financiación del conjunto de las CCAA. En la actualidad, los mecanismos operan a través del denominado «Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas», en vigor desde el 1 de enero de 2015, que ha permitido trasladar a las CCAA los bajos costes de financiación de los que disfruta actualmente el Tesoro Público. No obstante, su mantenimiento en el tiempo plantea la cuestión de cuál debe ser el sistema permanente de cobertura de las necesidades de financiación de las CCAA, a tenor, especialmente, de la existencia de un marco de reglas de disciplina presupuestaria como el establecido en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). El objetivo de este artículo es revisar los principales elementos que la literatura especializada y la experiencia internacional proporcionan sobre la cuestión de la cobertura de las necesidades de financiación de las administraciones subcentrales. Para ello, se describen los aspectos básicos del reciente proceso global de creciente descentralización fiscal, y se revisa la experiencia internacional sobre los mecanismos de acceso a los mercados de valores por parte de las Administraciones Territoriales, al objeto de enmarcar y extraer posibles lecciones para el caso español.