Economía y Sociedad: Pobreza, programas sociales

Pobreza, programas socialesLa pobreza y la falta de empleo adecuado, dos caras de una misma moneda, son quizá los principales problemas sociales del Perú, y han estado en el centro del debate electoral del 2001. La incidencia de la pobreza aumentó de 42% en 1985 a 55% en 1991. Durante el decenio de Fujimori, la estrategia liberal privilegió el crecimiento económico, a veces en sectores poco generadores de empleo, como la minería, con la idea de generar excedentes que permitan una expansión del gasto público social. Con este aumento del gasto, se combatiría a la pobreza, integrando a los grupos sociales excluidos, en primera instancia, de los beneficios del crecimiento. Efectivamente, el gasto social se triplicó entre 1993 y el año 2000, pasando de 1.462 a 4.346 millones de dólares. Se estima que un 30% del total se dirigió a programas focalizados; es decir, orientados exclusivamente hacia los pobres. A pesar de tal aumento y del rápido crecimiento del PBI hasta 1997, la incidencia de la pobreza cayó sólo hasta 51% en dicho año, para elevarse nuevamente hasta 54% en el año 2000. ¡Diez años después regresábamos al punto de partida y; peor aún, la tasa de pobreza superaba en 12 puntos el nivel de mediados de los ochenta! Visto desde el lado del mercado de trabajo, hacia fines de la década, sólo el 15% de la población ocupada laboraba en empresas privadas de 10 y más trabajadores, mientras que el 53% era independiente urbano o rural. Aunque no se lograron los resultados esperados, la estrategia de los noventa contra la pobreza no fue necesariamente un fracaso. Por un lado, el rebrote del año 2000 se dio luego de tres años de shocks externos y recesión; y quizá sin los programas la situación hubiese sido peor. Por otro lado, la pobreza extrema 1 se redujo consistentemente, desde 24 a 15% entre 1991 y el año 2000, resultando en este último año 4 puntos menor que en 1985. Probablemente, la estrategia tuvo aciertos y debilidades, siendo necesario un balance que permita identificar lecciones para el futuro. Entre las principales interrogantes que surgen, cabe señalar: ¿Es posible un patrón de crecimiento que genere más empleo, disminuyendo la necesidad del gasto social como compensación para los grupos sociales excluidos? ¿Cómo expandir el mercado de trabajo asalariado? ¿Cuál debe ser la mezcla entre un gasto social de inversión en capital humano (salud y educación) o infraestructura (por ejemplo, caminos rurales), y un gasto más asistencial (empleo temporal y apoyo alimentario)? ¿Cómo evitar que este último genere comportamientos perversos de clientelismo o dependencia? En el caso de los programas de lucha contra la pobreza, ¿qué proporción de pobres no ha sido beneficiada y que fracción del gasto se ha filtrado hacia grupos no pobres? En definitiva, ¿cuál ha sido el impacto sobre los niveles de vida? Esta edición de la revista busca contribuir a la discusión de estos tópicos. Los primeros cinco artículos son resúmenes de investigaciones promovidas por el Consorcio sobre estos temas. El sexto analiza la difícil relación entre la esfera de la investigación y el mundo real de las políticas sociales. El estudio de Chacaltana (CEDEP) evalúa el desarrollo e impacto del gasto contra la pobreza a fines de los noventa. Estima que entre 70 y 80% de los pobres tuvieron acceso a los programas en cuestión. Aunque lograron una buena focalización geográfica, los programas mostraron altas tasas de filtración (58%) hacia hogares no pobres. Las iniciativas, en particular las de apoyo alimentario, han estado más orientadas al alivio que a la superación de la pobreza, sin desarrollar las capacidades ni aumentar los activos de los hogares pobres. Además de reducir las filtraciones hacia los hogares no pobres, el autor recomienda incidir en la adecuación y calidad de la obra o recurso proporcionado, corrigiendo deficiencias en la selección, ejecución y supervisión de los proyectos. Aritomi y Díaz (GRADE) muestran que la desigualdad en la distribución del ingreso entre familias se reduce al incluir las transferencias del Estado en educación, salud y alimentación. Sin embargo, dicha reducción es pequeña. Además, se observa que el gasto en educación no es siempre progresivo, en particular en la educación superior. Del mismo modo, el gasto en salud es progresivo en las consultas en centros y puestos de salud, mas no así en los hospitales. El trabajo de Tanaka (IEP) subraya que el grado de complejidad de la comunidad es la variable clave para entender la participación popular en las políticas sociales. Distingue tres niveles de complejidad (baja, media y alta) a los que corresponden distintos tipos de participación: colectiva generalizada, intermediación y pluralismo. En los contextos más complejos, la participación supone compromisos con líderes sociales que actúan como intermediarios entre la población y los agentes externos (Estado, ONGs), surgiendo la posibilidad de predominio del interés particular de dichos líderes. Espino (PUCP) explora las razones de las diferencias salariales en Lima. Entre 1991 y 1997, el salario del 20% más rico ha sido unas diez veces mayor que el del quintil más pobre. Parte de esta brecha se debe a diferencias en el capital humano del trabajador, pero otra parte obedece a la segmentación del mercado laboral, es decir, a la inserción del asalariado en el sector moderno o tradicional del aparato productivo. Además, la propia tasa de retorno a la educación es 6 puntos porcentuales mayor en el primero con respecto al segundo. En ese sentido, las políticas de educación y capacitación son insuficientes para mejorar los ingresos, si al mismo tiempo no se asegura un entorno favorable al desarrollo del sector moderno de la economía. El desempleo urbano en el Perú ha sido casi siempre analizado de manera estática, lo que conduce a subestimar la gravedad del problema. Díaz y Maruyama (GRADE) lo examinan dinámicamente, seleccionando un mismo grupo de familias (panel) que son entrevistadas 4 veces en un año. Así, el porcentaje de la PEA urbana afectada por el desempleo en algún momento del año alcanza 14%, frente a una tasa de desempleo de 9%, según la definición habitual. La duración media de cada episodio de desempleo es 13,5 semanas, y alrededor de la mitad de las personas que lo sufren pasan a la inactividad. Por último, el artículo de Bezanson discute la relación entre los investigadores de las ciencias sociales y los responsables de las políticas públicas. El autor examina los cambios ocurridos durante las últimas décadas; las diferencias culturales y de incentivos entre ambos mundos; y concluye identificando "diez mandamientos" para los investigadores que deseen incrementar su influencia en los procesos de decisión política.