El financiamiento de la educación pública en el Perú: el rol de las familias

Las familias que matriculan a sus hijos en escuelas públicas en el Perú financian una parte importante de la educación de sus hijos. Saavedra, Melzi y Miranda (1997) muestran que casi un tercio de lo que la sociedad peruana en su conjunto gasta en los niños matriculados en las escuelas públicas corresponde a contribuciones de las familias. Parte de estas contribuciones consiste en libros, uniformes y materiales; otra parte consta de aportes monetarios directos a las escuelas por concepto de matrículas, cuotas para las asociaciones de padres de familia (APAFA) y pagos para la compra de materiales y para el financiamiento de algunas actividades escolares. Por otro lado, los padres también contribuyen en forma de trabajo y bienes con el centro educativo, modalidades de colaboración que son más difíciles de cuantificar. El nivel del gasto público en educación básica es tan bajo que en muchos casos las escuelas simplemente no podrían operar sin la contribución de los padres. Como se documenta en este trabajo, el Estado destina aproximadamente 85% de los gastos corrientes en educación a remuneraciones y pensiones, y sólo 13% a la compra de bienes y al pago de servicios. Así, en muchas escuelas —en particular fuera de Lima—, el pago de los servicios públicos depende de las contribuciones de los padres, tanto en dinero como en materiales de enseñanza, artículos de limpieza, servicios de mantenimiento de enseres, etcétera. Estas contribuciones se producen a pesar de que existe un marco legal según el cual la educación primaria y secundaria es obligatoria, tal como establece la Constitución Política. Por lo tanto, se presume que el Estado tiene la obligación de proveer del servicio educativo a todos los niños y jóvenes en edad escolar. En efecto, el Estado brinda el servicio educativo a la gran mayoría de esta población, y la matrícula pública de primaria y secundaria cubre cerca de 85% del total. Más aún, la expansión de la oferta educativa ha sido tal en las últimas décadas que se ha podido asegurar una plaza escolar para la gran mayoría de los niños en edad de asistir a la primaria, inclusive en zonas rurales, y la cobertura de secundaria está entre las mayores de América Latina. Todo esto es, en principio, gratuito. La Constitución de 1993 declara la obligatoriedad de la educación en todos los niveles considerados básicos. Textualmente, el artículo 17 menciona: “La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de educación.” Asimismo, se menciona que el Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera y garantiza la erradicación del analfabetismo. Sin embargo, La Ley General de Educación —que, obviamente, tiene menor rango que la Constitución— y sus reglamentos sólo mencionan explícitamente la obligatoriedad de la educación primaria. Textualmente, el artículo 4 de la mencionada ley señala que la educación se sujeta a un conjunto de normas básicas, entre las que se encuentra: “La obligación de recibir educación primaria para los menores a partir de los 6 años de edad y para los adultos que no hayan aprobado dicho nivel o su equivalente, hasta los cuarenta años de edad.” En el artículo 4 del reglamento se establece que la educación primaria es “gratuita en todos los Centros y Programas Educativos Estatales” y que “dicha gratuidad no se pierde por motivo alguno”. Además, señala que “los apoderados o tutores son responsables del cumplimiento de la obligatoriedad de la Educación Primaria en las personas menores de edad” y que “el Estado atiende, prioritariamente, a los centros educativos en zonas de frontera, áreas rurales y urbano marginales”. Pero esta gratuidad no se verifica en la práctica. Para que los colegios operen, los directores y las asociaciones de padres de familia se ven obliga- dos a recurrir a los padres, salida que logran con distintos niveles de éxito, de acuerdo principalmente con el nivel socioeconómico de éstos. El objetivo de este estudio es proporcionar información pertinente para la discusión acerca de cuál es y cuál debe ser el rol de las familias y el del Estado en el financiamiento de la educación. Intentamos brindar datos y enfoques para evaluar cuestiones como las siguientes: ¿qué beneficios tiene el hecho de que las familias terminen complementando el gasto realizado por el Estado en la educación pública? ¿Cuál es el impacto de esta contribución sobre la equidad en la asignación de recursos y en la búsqueda de iguales oportunidades educativas? En un contexto en el que se requiere incrementar los recursos para financiar la educación, ¿es factible pensar que los gastos directos de las familias son una posible fuente de financiamiento? ¿Cuál es la actitud de los padres respecto a estas contribuciones? En esta investigación, que se circunscribe a la educación primaria y secundaria, se documenta la evolución reciente del gasto público total, por alumno y por rubro de gasto. A esto se añade un análisis del gasto de las familias en educación, lo cual permite estimar el gasto total en educación en el sector público. Asimismo, se estudia el patrón de gastos familiares a lo largo de la distribución del ingreso y las inequidades que se generan como consecuencia de que en los colegios a los que acuden los niños provenientes de familias de menores ingresos haya un menor gasto por alumno. Por otro lado, a partir de un análisis de encuestas de hogares se analiza la influencia que tienen determinadas características de la familia y del alumno sobre el gasto en educación, así como la relación entre este gasto y el que realiza el Estado. Además, se estima la elasticidad-ingreso del gasto en educación utilizando una metodología semiparamétrica, que permite establecer una relación no lineal entre la elasticidad y el nivel de gasto total. El estudio realizado sobre la base de las encuestas de hogares se complementa con un análisis cualitativo, basado en grupos focales y entrevistas en profundidad a padres y directores de centros educativos. Estas técnicas permiten analizar las opiniones de los padres respecto de la calidad del servicio educativo que reciben sus hijos y acerca de los caminos posibles para mejorar este servicio. También se exploran las actitudes y opiniones de los padres respecto a su contribución financiera, tanto actual como potencial, a la educación de sus hijos, y los condicionantes que existen para que este aporte se materialice.